Свободные демократические выборы являются необходимым условием существования представительной демократии в любом государстве. В Российской Федерации они справедливо рассматриваются в качестве базового принципа конституционного строя страны, поскольку только зрелость, целостность и действенность избирательной системы способны обеспечить подлинное, активное и постоянное политическое и юридическое участие граждан в решении важнейших вопросов жизни общества.

Россия – это федеративная страна, в состав которой входит 85 субъектов Российской Федерации, в которых проходят выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, референдумы разного уровня.[1] Процесс выборов на территории Российской Федерации идет постоянно. Несмотря на то, что Центральная избирательная комиссия не обладает правом законодательной инициативы, она не является просто пассивными счетчиками голосов, а анализирует все электоральные процессы и сами выборы. Центральная избирательная комиссия работает со всеми политическими силами и абсолютно открыта для диалога со всеми, кто в этом заинтересован.

При этом, формально в системе избирательных комиссий все в порядке. На уровне субъекта Российской Федерации в избирательные комиссии входят представители не менее семи партий. Семь, восемь и девять, иногда десять партий.[2] То есть присутствуют представители разных партий, в том числе и как члены комиссии с правом совещательного голоса. Но не всегда им хватает знаний, квалификации. В избирательных комиссиях работают не профессионалы, а люди, которых делегирует общество, это представители разных профессий: учителя, врачи, люди из бизнеса, из общественных организаций. Их направляют партии, они работают в комиссиях только в период выборов. При этом самая большая проблема заключается в нехватке членам избирательных комиссий квалификации, что очень важно, так как от качества работы избирательных комиссий зависит доверие к руководству.

Однако, несмотря на особую значимость избирательных комиссий в системе субъектов избирательного права, по сей день их статус конституционно не закреплен в нормах действующего Основного закона нашего государства. Все это является причиной многочисленных споров и научно-правовых дискуссий среди ученых, общественности и граждан.

Правовое регулирование системы, правового статуса, порядка формирования и компетенции избирательных комиссий осуществляется в соответствии со статьями 20-31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 67-ФЗ). В подп. 21 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ сформулировано легальное определение избирательной комиссии, как коллегиального органа, формируемого в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов. Система избирательных комиссий приведена в ст. 20 Федерального закона № 67- ФЗ в соответствии с которой, данная система включает:

• Центральную избирательную комиссию РФ (далее – ЦИК),
• избирательные комиссии субъектов РФ (далее – ИКС РФ),
• избирательные комиссии муниципальных образований (далее – ИКМО),
• окружные избирательные комиссии (далее – ОИК),
• территориальные (районные, городские и другие) комиссии и
• участковые комиссии (далее – УИК).[3]

Как можно заметить, возглавляет систему избирательных комиссий в Российской Федерации – ЦИК, обеспечивающая деятельность всей системы избирательных комиссий. В свою очередь, ИКС РФ организуют деятельность всех избирательных комиссий, действующих на территории конкретного субъекта Российской Федерации. Правовой статус Центральной избирательной комиссии определен в ч. 1 ст. 21 Федерального закона № 67-ФЗ, согласно которой ЦИК является федеральным государственным органом. В ст. 1 Регламента ЦИК России также определен как федеральный государственный орган. При этом, в гражданско-правовых отношениях ЦИК действует как юридическое лицо, т.е. как государственное учреждение, имеющее свою печать.[4]

Законодатель установил, что Центральная избирательная комиссия состоит Российской Федерации из 15 членов. Пять – от Государственной Думы, пять – от Совета Федерации и пять – от Президента РФ. Первоначально закон требовал, чтобы все члены ЦИК России имели высшее юридическое образование либо ученую степень в области права. Затем, с учетом развития информационных технологий и их внедрения в практику проведения выборов, законодатель расширил возможности вхождения в Комиссию специалистам с высшим образованием различного профиля. Порядок избрания Председателя ЦИК, его заместителя и секретаря изложены в п. 7 ст. 21 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», согласно которому данные лица избираются из числа членов ЦИК путем тайного голосования.[5]

Пунктами 8 и 9 ст. 21 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» предусмотрено, что ЦИК организует выборы в федеральные органы государственной референдум Российской Федерации. Компетенция ЦИК устанавливается не только п.п. 9-14 ст. 21 Федерального закона № 67-ФЗ.[6]

Так, полномочия ЦИК изложены в ст. 30 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», в ст. 27 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в ст. 19 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», в ст. 6 Федерального закона «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»», п. 1 ст. 5 Федерального закона «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами».[7] При этом в перечисленных федеральных законах компетенция ЦИК не является исчерпывающей. Все полномочия ЦИК можно разделить на полномочия производного и оригинального характера. К производным полномочиям относятся полномочия, направленные на обеспечение выполнения основных прав, устанавливающих порядок организации выборного процесса в Российской Федерации. Особенности же ЦИК определяются его специальными полномочиями, к числу которых относятся:

Во-первых, рассмотрение жалоб на действия (бездействия) нижестоящих избирательных комиссий, в случае нарушениями ими избирательных прав граждан. Посредством данного полномочия выстраивается иерархическая лестница избирательных комиссий. Но при этом в некоторых случаях избирательные комиссии субъектов РФ самостоятельны, в некоторых сферах осуществляют совместные полномочия.

Во-вторых, в период проведения избирательной кампании ЦИК России рассматривает обращения и жалобы по вопросу информационного обеспечения выборов. ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации создают рабочие группы по информационным спорам и иным вопросам информационного обеспечения выборов, на которых рассматриваются жалобы на нарушение порядка проведения предвыборной агитации, в том числе в СМИ. В состав такой Рабочей группы ЦИК России во время последних двух федеральных избирательных кампаний входят представители органов государственной власти в сфере массовых коммуникаций, Общественной палаты Российской Федерации, научного и журналистского сообщества, представители общероссийских организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, общественных организаций, ВЦИОМ, а также члены ЦИК России. Такой состав призван обеспечить максимальную объективность при принятии решений по вопросам информационного обеспечения выборов и позволяет услышать экспертное мнение по возникающим спорным вопросам ведения предвыборной агитации в СМИ.

В-третьих, ЦИК назначает как минимум двоих членов в состав ИКС РФ.

В-четвертых, ЦИК осуществляет официальное толкование избирательных законов. Объектом оценки являются нормативные акты субъектов РФ на их соответствие федеральному законодательству. По результатам проводимой оценки, даваемое заключение имеет рекомендательный характер, к которому законодательные органы соответствующего субъекта РФ могут прислушаться, либо проигнорировать.

В-пятых, в пределах своей компетенции ЦИК вправе издавать соответствующие инструкции с целью единообразного применения ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». К примеру, на практике то обстоятельство, что эксперты использовали при исследовании подписей избирателей традиционные методики исследования подписей и идентификационного исследования рукописных текстов, а не рекомендованные ЦИК РФ не может служить основанием для признания выводов экспертов недостоверными.

Таким образом, особенности полномочий ЦИК заключается в осуществлении нормативно-правового регулирования и оказание некоторого влияния на работы избирательных комиссий субъектов РФ. По поводу действующей системы избирательных комиссий в доктрине существует много различных мнений и предложений. Прежде всего, некоторые ученые обращают внимание на неоднородность структуры системы избирательных комиссий, проявляющейся не только в природе избирательных комиссий, но и в их полномочиях, которые они осуществляют при проведении выборов, референдумов разного уровня. К примеру, при проведении федеральных выборов участие муниципальных избирательных комиссий не является ключевым, также как и при проведении муниципальных выборов роль ЦИК является факультативной и информационной.

Все избирательные комиссии, за исключением Центральной избирательной комиссии РФ и окружных комиссий, формируются с обязательным либо факультативным назначением определенного числа членов комиссии по предложениям комиссий, расположенных выше в системе избирательных органов, и (или) соответствующих комиссий предыдущего состава. Данное обстоятельство также предполагает необходимость взаимодействия по вопросам предложения и согласования кандидатур как внутри системы избирательных комиссий, так и с иными органами публичной власти, формирующими комиссии. К примеру, при формировании избирательной комиссии субъекта РФ органы государственной власти и представительные органы муниципальных образований соответствующего субъекта могут предложить кандидатуры для назначения в состав комиссии, которые вправе учесть ЦИК России.

Схожие процедуры в субъектах РФ либо урегулированы на подзаконном уровне, либо вовсе не определены специальными правовыми актами и осуществляются в рабочем порядке. Например, в Иркутской области отсутствует правовой акт губернатора Иркутской области, устанавливающий особенности порядка рассмотрения и утверждения кандидатур для назначения в состав Избирательной комиссии Иркутской области. Представляется, что в принятии такого правового акта нет необходимости в силу отсутствия такого требования в областном законе. При этом иная практика существует, например, в Ростовской области, где в соответствии с областным законом высшим должностным лицом субъекта издан соответствующий нормативный правовой акт (указ). Представляет интерес и пример Смоленской области, где областной закон, предусматривая необходимость издания правового акта по аналогичным вопросам, не устанавливает критерий его нормативности, что позволило определить порядок назначения членов комиссии распоряжением (т. е. ненормативным правовым актом) главы субъекта.

В то же время законодательные органы субъектов РФ чаще всего предусматривают процедуру принятия решений по представленным кандидатурам для назначения членами избирательной комиссии субъекта с правом решающего голоса. В частности, в Регламенте Законодательного Собрания Иркутской области регулированию соответствующих отношений посвящена отдельная глава 1. Более того, в отдельных регионах законодательные органы предусматривают в своих регламентах нормы, касающиеся предложения Государственной Думе и Совету Федерации кандидатур для назначения в состав ЦИК России. Разница в указанных подходах, по всей видимости, обусловлена природой органов, формирующих комиссии. Если глава субъекта РФ принимает решение по кандидатурам единолично даже в тех случаях, когда они подлежат предварительному рассмотрению его заместителем или иным исполнительным органом, обязательная коллегиальность при принятии решений законодательным органом требует установления понятного и прозрачного механизма утверждения членов комиссий. В целом же такое разнообразие правового регулирования может свидетельствовать об отсутствии со стороны законодателей как на уровне Федерации, так и ряда субъектов РФ стремления конкретизировать уже заложенные в законах рамочные нормы.

Кандидатуры в состав избирательной комиссии субъекта РФ, окружных, а также территориальных и участковых комиссий наряду с другими субъектами вправе предлагать представительные органы муниципальных образований. При этом их участие в вопросах взаимодействия с избирательными комиссиями (за исключением утверждения раз в десять лет схемы избирательных округов на выборах таких органов, которую определяет комиссия, организующая выборы в соответствующий представительный орган, и внесения в нее изменений) фактически ограничено указанной ролью с тех пор, как 1 января 2023 г. был окончательно упразднен институт избирательных комиссий муниципальных образований. Указанное обстоятельство подтверждает отмечаемую в литературе тенденцию к сокращению возможностей влияния на электоральные процессы со стороны муниципалитетов, которое и ранее находило крайне слабое выражение в избирательном законодательстве.[8]

На смену муниципальным избирательным комиссиям пришел новый институт – избирательная комиссия, организующая подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления. Соответствующие функции могут быть возложены как на территориальную, так и на участковую комиссию, а при выборах в муниципальном образовании, являющемся административным центром субъекта, – также избирательную комиссию субъекта. Ранее для возложения полномочий комиссий муниципальных образований на территориальные комиссии необходимо было волеизъявление соответствующего муниципального образования. Действующая же модель не предполагает какого-либо участия муниципальных властей в решении указанного вопроса.

Другим важным мероприятием межвыборного периода, проводимым также и во время избирательных кампаний (поскольку его реализация, в отличие от рассмотренного выше института, носит постоянный характер), является регистрация (учет) избирателей. Ведение указанного учета, а также образование избирательных участков по согласованию с территориальными избирательными комиссиями на основе сформированной информации о численности избирателей возложены на глав местных администраций муниципальных образований второго уровня. Данные полномочия носят сугубо технический характер и коррелируют с обязанностью иных публично-властных органов (служб записи актов гражданского состояния, военных комиссариатов и т.  д.) направлять в рамках компетенции указанным должностным лицам муниципалитетов информацию о гражданах, обладающих активным избирательным правом. Тем не менее данный институт также подвергся реформированию.

С 2022 г. территориальные органы МВД России, являющиеся основными источниками сведений для учета избирателей, направляют указанную информацию как главам местных администраций, так и (или) в ЦИК России в порядке, установленном указанной комиссией по согласованию с Министерством внутренних дел РФ. Следовательно, даже в рассматриваемой ситуации, когда функции органов местного самоуправления сводятся лишь к организационно-техническим, происходит постепенное исключение данных органов из системы электоральных процедур, что также подтверждает ранее обозначенный тезис. Кроме того, включение МВД России в закон в качестве согласующего органа при утверждении рассматриваемого порядка свидетельствует об усложнении порядка обмена информацией в рамках учета избирателей и формировании дополнительных связей между системой органов внутренних дел и избирательными комиссиями.

Еще одним принципиальным нововведением является возникшее у органов публичной власти субъектов РФ, федеральных территорий и муниципалитетов право предусматривать выделение средств из соответствующих бюджетов на оказание содействия в подготовке и проведении федеральных выборов. Поскольку первыми такими выборами, назначенными после введения данной нормы, являются предстоящие выборы Президента РФ, следует полагать, что многие субъекты РФ и муниципальные образования уже определили степень своего участия в их финансировании. Так, правительство Иркутской области установило, что за счет средств областного бюджета будет осуществляться информирование избирателей о подготовке и проведении выборов Президента РФ в 2024 г.[9]

 Данное направление содействия указано в законе как одно из возможных, но не единственное, что порождает некоторые затруднения при определении разумных пределов осуществления такого типа взаимодействия. Представляется, что установление расходных обязательств в сфере содействия подготовке и проведению выборов федерального уровня должно осуществляться на основании конкретного перечня мероприятий, закрепленного в законе, оставаясь при этом правом, а не обязанностью соответствующих публично-властных субъектов.

Нормы законодательства о назначении выборов претерпели в последние годы поистине революционные изменения. Главным новшеством в регулировании данной стадии избирательного процесса является ст. 101 Федерального закона № 67-ФЗ.[10] Первоначальная редакция данной статьи, введенной в 2020 г., содержала положения лишь о возможности отложения голосования комиссиями, организующими выборы. В случае принятия такого решения в условиях чрезвычайного правового режима соответствующая комиссия должна определить сроки и порядок совершения связанных с этим избирательных действий. Введение института отложения голосования было объективно продиктовано распространением пандемии COVID-19, в связи с чем статья содержала указание на возможность применения данного механизма лишь при наличии угрозы жизни и (или) здоровью избирателей. Вместе с тем уже в 2022 г. данное условие было исключено и законодатель де-юре предоставил избирательным комиссиям безграничные возможности в принятии решений об отложении голосования.

Хотя введение данного института формально и не затронуло процедуру назначения выборов, оно, тем не менее, позволило комиссиям фактически нивелировать любые требования законодательства в части соблюдения сроков избирательных действий в рамках кампании, началом которой является публикация соответствующего решения уполномоченного органа публичной власти. При этом важность точного соблюдения (и прогнозирования) участниками избирательного процесса сроков в избирательном праве трудно переоценить, так как от них напрямую зависит стабильное осуществление государственно-управленческой функции.[11]

Существенное дополнение рассматриваемая статья получила в 2023 г., когда возникла коллизия норм Федерального конституционного закона «О военном положении» и четырех федеральных конституционных законов о принятии в состав РФ новых субъектов в части необходимости избрания органов власти на их территориях в условиях военного положения. Она была разрешена путем внесения изменений как в ФКЗ «О военном положении», так и в Федеральный закон № 67-ФЗ, в соответствии с которыми проведение выборов в данной ситуации стало возможным. Однако процедура инициирования таких избирательных кампаний значительно отличается от привычной.

Высшее должностное лицо субъекта, на территории которого введено военное положение, имеет право обратиться в ЦИК России с предложением назначить выборы в орган государственной власти и (или) местного самоуправления в сроки, всего на 5 дней превышающие временные рамки, установленные для принятия решения о назначении выборов по общему правилу. После получения указанного предложения Центральная избирательная комиссия РФ в течение 5 дней проводит консультации с Министерством обороны и Федеральной службой безопасности России, по итогам которых принимает либо отклоняет направленное ей предложение. О положительном решении обязательно информируется президент, об отрицательном незамедлительно сообщается главе субъекта РФ. При этом ЦИК России названа в законе субъектом назначения соответствующих выборов. В случае, если военное положение было введено на соответствующей территории уже после назначения выборов, предусмотрена аналогичная процедура, отличающаяся лишь более сжатыми сроками принятия решений.

Кроме того, если в ходе проведения избирательной кампании возникнет угроза жизни и здоровью граждан, ЦИК России вправе принять решение об отложении выборов, а если речь идет об избрании федеральных органов – о непроведении либо приостановлении их на соответствующей территории, о чем также информируется Президент РФ. Если обстоятельства, послужившие причиной отложения или приостановления выборов, были устранены, ЦИК России вправе возобновить избирательную кампанию.

Таким образом, федеральное законодательство возлагает на муниципальные бюджеты основную нагрузку по содействию избирательным комиссиям при подготовке и проведению выборов всех уровней, что представляется недопустимым с точки зрения конституционно-правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации.

В науке обращают внимание на отсутствие в действующей системе избирательных комиссий такого вида избирательных комиссий, как временные избирательные комиссии. В целях решения данной проблемы есть предложение временные избирательные комиссии включить в систему избирательных комиссий. Другие предлагают создать в каждом поселении собственную избирательную комиссию. Третьи, напротив, оценивают существующую избирательную систему избыточной. Есть предложения систему избирательных комиссий привязать к конкретной избирательной кампании, либо уровню выборов. В целом, на систему избирательных комиссий в науке сложилось две точки зрения. Согласно первой точки зрения, существующая система избирательных комиссий представляет собой единую систему, которая не включает в себя никакие другие подсистемы.  Представители второй точки зрения считают правильным рассматривать систему избирательных комиссий, исходя из федеративной природы государства, и включающая подсистему избирательных комиссий субъектов РФ.

Действительно, избирательное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Практически в каждом субъекте РФ приняты соответствующие законы об избирательных комиссиях соответствующего субъекта РФ. Не являются исключением и г. Москва, как самостоятельный субъект РФ, а также и Московская область, где приняты и действуют законы о Московской городской избирательной комиссии и об Избирательной комиссии Московской области.[12]

Однако в некоторых субъектах Российской Федерации наблюдается несколько иной подход. К примеру, в Закон Самарской области «Об Избирательной комиссии Самарской области» не определяет систему избирательных комиссий данного субъекта РФ.[13] Как можно заметить в субъектах РФ разные подходы к вопросу о наличии в субъекте РФ собственной системы избирательных комиссий. Для единообразного решения данного вопроса необходимо исходить из конституционно установленных принципов федерализма и равенства всех субъектов РФ и в действующем Федеральном законе № 67-ФЗ закрепить положение, согласно которому система избирательных комиссий РФ включает в себя систему избирательных комиссий РФ и систему избирательных комиссий субъекта РФ.

Есть проблемы, возникающие в процессе организации и деятельности системы избирательных комиссий. В числе данных проблем можно выделить следующие. Прежде всего, это не полное законодательное урегулирование вопроса о пределах деятельности избирательных комиссий. Кроме того, у избирательных комиссий субъекта РФ недостаточно полномочий для осуществления контроля за деятельностью избирательных комиссий более низкого уровня. Организация работы территориальных комиссий не имеет единообразного правового регулирования на территории Российской Федерации. И самое важное – не имеет законодательного регулирования вопрос взаимодействия системы избирательных комиссий с институтами гражданского общества. В связи с изложенным, можно предложить следующие меры, направленные на совершенствование действующей системы избирательных комиссий:

• наделить избирательные комиссии субъекта РФ полномочиями по осуществлению контроля за деятельностью избирательных комиссий, действующих на территории данного субъекта Федерации;
• предоставить избирательным комиссиям субъекта РФ в случае нарушения председателем избирательной комиссии муниципального образования действующего избирательного законодательства, избирательных прав граждан - право отстранить его от должности.

Таким образом, избирательные комиссии являются органами публичной власти, обладающие особым правовым статусом, позволяющий им реализовать конституционный принцип народовластия и обеспечить волеизъявление народа в процессе проведения выборов и референдумов.

Список литературы

• "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 6 октября 2022 г., N 0001202210060013
• Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 30.12.2021) "О референдуме Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004 г. – N 27. – Ст. 2710
• Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 08.08.2024) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002 г. – N 24. – ст. 2253
• Постановление ЦИК России от 28.06.1995 N 7/46-II (ред. от 30.08.2023) "О Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_67030/712aad2e2ea6d904b0d26b0ed4c9916639eff26c/ (Дата обращения 25.10.2024)
• Постановление ЦИК РФ от 16 июня 2021 г. № 10/84-8 «О Порядке обращения избирательных комиссий с представлением о пресечении распространения в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», агитационных материалов, информации, нарушающих законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах» // Вестник ЦИК России. 2021. № 6.
• Кислицин С.В. Понятие и система избирательных комиссий в Российской Федерации // Юридический факт. 2022. №182. С. 12-17
• Колюшин Е. И. Избирательная реформа 2020 года в свете принципов избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 12. С. 55–61
• Коровин Е. М. "Эпитафия" избирательным комиссиям муниципальных образований // Baikal Research Journal. 2023. Т. 14, № 3. С. 1290-1300
• Шишкин С. И., Хертуев Р. Ю. Государственная регистрация нормативных правовых актов исполнительных органов субъектов Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2022. № 4 (99). С. 36-41.