2. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ

2.1. Стадии составления бюджета

Основой для разработки бюджета являются: бюджетное послание Президента РФ, прогноз социально-экономического развития страны на планируемый год, сводный финансовый баланс, разрабатываемый в Министерстве экономического развития России, долгосрочные федеральные целевые программы, уровень инфляции, налоговое законодательство и проч. Федеральный бюджет формируется в два этапа.

На первом этапе федеральные органы исполнительной власти разрабатывают условия экономического и социального развития на планируемый год, в которых отражены главные макроэкономические показатели состояния экономики.[1] После одобрения этих условий Минфин РФ разрабатывает основные характеристики бюджета (объем доходов и расходов бюджета, дефицит и профицит бюджета); происходит распределение расходов по функциональной классификации.

Последовательное осуществление бюджетного процесса происходит поэтапно. Эти этапы принято называть стадиями. На федеральном уровне бюджетный процесс охватывает следующие стадии:

- разработка проекта бюджета (Минфином) в соответствии с постановлением Правительства РФ;

- внесение на рассмотрение и рассмотрение проекта бюджета;

- утверждение проекта бюджета;

- исполнение бюджета по доходам и расходам;

  - рассмотрение и утверждение закона об исполнении бюджета.

Очевидна определенная цикличность бюджетного процесса. Его полный цикл начинается с Бюджетного послания Президента РФ и завершается принятием закона об исполнении бюджета. С начала очередного года до его конца проект закона о бюджете разрабатывается, вносится на рассмотрение, рассматривается и утверждается. Весь следующий год бюджет исполняется. И еще один год практически уходит на подготовку, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета, который в форме закона принимается спустя некоторое время после принятия закона о бюджете на следующий год. Например, проект закона о федеральном бюджете на 2017 г. составлялся с начала 2016 г. и к концу года он должен был быть принят. Согласно сложившейся практике внесения в парламент проекта закона об исполнении бюджета за 2016 г. отчет следовало внести в парламент не позднее июня 2017 г. (фактически он ежегодно вносится с опозданием — вместе с проектом закона на очередной год), а принят он может быть лишь в конце года. Таким образом, бюджетный цикл длится около трех лет.[2]

Во время первого чтения неприемлемость концепции бюджета может быть основанием отклонения проекта бюджета и возвращения его в Правительство РФ на доработку. Возможна постановка вопроса о доверии Правительству РФ.

Во втором чтении (после внесения изменений в Бюджетный кодекс и сокращения числа чтений с четырех до трех) рассматриваются и утверждаются все приложения к проекту бюджета, в которых определены перечни главных администраторов доходов бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита, расходы по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджета, которые принято считать функциональными расходами (за исключением условно утверждаемых расходов, которые утверждены в первом чтении) — в пределах общего объема расходов, утвержденных в первом чтении. На этой стадии утверждаются программы государственных внутренних и внешних заимствований, программа предоставления государственных гарантий, расходы по долгосрочным целевым программам.

Согласно Федеральному закону от 9 апреля 2009 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривалось утверждение на этой стадии объема межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам в пределах общего объема расходов бюджета.

В третьем чтении с учетом результатов первого и второго чтений рассматривается и утверждается ведомственная структура расходов бюджета — с соответствующими поправками. Закон о бюджете на очередной год и на плановый период принимается в целом и направляется на рассмотрение Совета Федерации, после чего — на рассмотрение Президенту РФ. Статья 210 БК РФ предусматривает возможность отклонения закона Президентом РФ. В таком случае он направляется в согласительную комиссию с обязательным участием в ней представителя Президента РФ. 27 октября Госдума РФ приняла в первом чтении проект закона о федеральном бюджете на 2018-2020 гг., а во втором - 17 ноября. Окончательно закон был принят в третьем чтении Утверждение бюджета не обошлось без прений. Депутаты внесли в первоначальный проект более пяти сотен правок и уточнений, триста из которых перекочевали в итоговый документ. Андрей Макаров, занимающий пост председателя профильного комитета Государственной Думы, отметил, что «путеводной звездой» для народных избранников стало послание Президента, в котором он озвучил свои мысли по поводу приоритетных направлений государственного финансирования. Поправки вносились в расходную часть.

Теперь она включает деньги на нужды санитарной авиации в глубинке страны, смету финансирования новых школ, ремонт жилья и дорожного покрытия. Было сказано, что региональные власти буквально в 2017 году начнут получать крупные субсидии (была названа сумма, равная 20 миллиардам рублей), которые будут распределять самостоятельным образом.

Представители оппозиции отказались голосовать за итоговый вариант бюджета – из двухсот правок, которые были предложены данными фракциями, в документ не вошла ни одна. Тем не менее, это не помешало принятию общефедеральной сметы – 57 противников и 1 воздержавшийся депутат не смогли сломить силу 325 голосов, которые прозвучали «за». Согласно закону, доходы бюджета РФ в 2018 году составят 15,26 трлн рублей, в 2019 году - 15,55 трлн рублей, в 2020 году - 16,3 трлн рублей. Расходы запланированы на уровне 16,53 трлн рублей в 2018 году, 16,4 трлн рублей в 2019 году и 17,155 трлн рублей в 2020 году. Таким образом, дефицит федерального бюджета составит около 1,3 трлн рублей, в 2019 году - 819,1 млрд рублей, в 2020 году - 870 млрд рублей. В закон о бюджете также заложен переход с 2018 года на новое бюджетное правило. Оно подразумевает, что дополнительные нефтегазовые доходы, полученные от цены нефти выше установленной планки, будут направляться не на расходы, а в резервы. Базовая цена на нефть марки Urals устанавливается на уровне $40 за баррель в ценах 2017 года и подлежит ежегодной индексации на 2% с 2018 года.[3]

Таким образом, дефицит федерального бюджета составит около 1,3 трлн рублей, в 2019 году - 819,1 млрд рублей, в 2020 году - 870 млрд рублей.

Ко второму чтению документа было подано 586 поправок, к принятию рекомендованы 406. Остальные были сняты или частично учтены. По его словам, в ходе работы над вторым чтением бюджета было перераспределено почти 1 трлн рублей.

В ходе перераспределения на раздел "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" было добавлено 29,2 млрд рублей, на ЖКХ - 19,3 млрд рублей, на охрану окружающей среды - 1,4 млрд рублей, на здравоохранение - 15,2 млрд рублей, на образование 22,2 млрд рублей, на социальную политику - 1,4 млрд рублей. В рамках раздела "Бюджетные трансферты" добавлено 24,7 млрд рублей, таким образом всего бюджет предусматривает направление на этот раздел в 2018-2020 годах 860 млрд рублей.

В ходе принятия бюджета во втором чтении впервые была детально прописана каждая субвенция, каждая субсидия регионам. Регионы начинают принимать бюджеты 22 ноября, и они видят, сколько денег им выделено. Все депутаты понимают - вот та доля федеральной помощи, на которую они могут рассчитывать. Губерния понимает - Федерация выстроила приоритеты, и нам надо в эти приоритеты добавить денег. Очень много поправок касалось поддержки конкретных объектов и конкретных регионов. Среди рекомендованных к принятию ко второму чтению поправок - увеличение уставного капитала ОАО "Российские железные дороги" (РЖД) на 25,9 млрд рублей в 2018 году, на 18,2 млрд рублей в 2019 году и на 22,5 млрд рублей в 2020 году. Также предусмотрено увеличить уставный капитал "Русгидро" на 1 млрд рублей в 2018 году, на 3 млрд рублей - в 2019 году и на 6 млрд рублей - в 2020 году. Средства будут направлены на проект обеспечения энергоснабжения Чаун-Билибинского энергоузла, а именно - на строительство одноцепной ВЛ 100 кВ "Певек-Билибино".[4]

Кроме того, было рекомендовано принять поправку об увеличении уставного капитала Объединенной авиастроительной корпорации в 2018 году на 3,52 млрд рублей. Из них 2,2 млрд рублей пойдут на финансирование объектов производственной инфраструктуры и объектов послепродажного обслуживания самолета Ил-114-30, 1,32 млрд рублей - на финансирование объектов производственной инфраструктуры самолета Ил-96-400М.

Предусматривается компенсация части потерь бюджета Сахалина, которые регион понесет за счет перечисления в федеральный бюджет 75% доходов от налога на прибыль от соглашения о разделе продукции по проекту "Сахалин - 2".

Согласно принятым поправкам в Бюджетный кодекс, в 2018 году планируется компенсировать половину доходов, которые составят 33,7 млрд рублей, то есть около 16,9 млрд рублей.

2.2. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

Бюджетный процесс на стадии рассмотрения и утверждения по своему характеру представляет собой законотворческий процесс, так как все бюджеты в Российской Федерации принимаются либо в виде законов (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации), либо в виде актов представительной власти (местные бюджеты). Однако имеются существенные особенности, которые не встречаются в законотворческом процессе.[5]

БК РФ детально регулирует процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета и закона о нем. Порядок утверждения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и актов об этих бюджетах регулируется нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований соответственно. Однако БК содержит единые для всех бюджетов бюджетной системы требования к составу утверждаемых законом (решением) о бюджете показателей (п. 3 ст. 184.1 БК), а также представляемым одновременно с проектом бюджета документам и материалам (ст. 184.2 БК).

После составления проект бюджета вносится на рассмотрение и утверждение в соответствующий законодательный (представительный) орган власти. Необходимо отметить, что проекты бюджетов разных уровней бюджетной системы вносятся на утверждение последовательно: проект федерального бюджета – не позднее 1 октября текущего года (ст. 192 БК), проект бюджета субъекта РФ в сроки, установленные законом субъекта РФ, но не позднее 1 ноября текущего года, проект местного бюджета в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года (ст. 185 БК).

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются (ст. 184.2 БК):

• основные направления бюджетной и налоговой политики;
• предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;
• прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
• прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;
• пояснительная записка к проекту бюджета;
• методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
• верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);
• проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;
• проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
• предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет.[6]

М.В. Карасева отмечает, что рассмотрению бюджета предшествуют определенные предварительные процедуры. Первоначально решается вопрос о принятии закона к рассмотрению. На этом этапе проверяется соблюдение формальных требований к законопроекту (ст. 194 БК). Далее осуществляются подготовительные процедуры, в рамках которых принятый к рассмотрению закон направляется различным субъектам права законодательной инициативы, в соответствующие комитеты для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение (ст. 195 БК).[7] Этапами стадии утверждения бюджета являются его обсуждения (чтения) в законодательном (представительном) органе власти. Для федерального бюджета предусмотрено три обязательных чтения в Государственной Думе, после чего федеральный закон о федеральном бюджете передается, согласно статье 105 Конституции Российской Федерации, на одобрение в Совет Федерации и далее ‑ на подпись Президенту Российской Федерации, после чего следует его обязательное опубликование в установленном порядке. В первом чтении (в течение 30 дней со дня внесения проекта закона о бюджете) Государственная Дума рассматривает концепцию бюджета и основные характеристики проекта бюджета, к которым относятся (п. 2 ст. 199 БК):

• прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета;
• приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом;
• общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
• условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;
• верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
• нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;
• дефицит (профицит) федерального бюджета.

При утверждении основных характеристик федерального бюджета также учитывается объем валового внутреннего продукта (ВВП) и уровень инфляции (потребительских цен). По результатам рассмотрения проекта бюджета Государственная Дума может либо принять, либо отклонить данный проект.

При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации.[8]

Во втором чтении (в течение 25 дней со дня его принятия в первом чтении) рассматриваются и утверждаются приложения к бюджету (ст. 205 БК):

• перечень главных администраторов доходов бюджета;
• перечень главных администраторов источников финансирования дефицита;
• бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов;
• распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов;
• программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;
• программа государственных внутренних заимствований РФ;
• программа государственных внешних заимствований РФ;
• программа государственных гарантий РФ в российских рублях;
• программа государственных гарантий РФ в иностранной валюте;
• бюджетные ассигнования, направленные на финансовое обеспечение долгосрочных (федеральных) целевых программ;
• непосредственно текстовые статьи проекта федерального закона.

БК не предусматривает возможности отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении, однако предусматривает возможность внесения в него поправок (п. 3-5 ст. 205 БК)

В третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов, при этом законопроект о бюджете выносится на голосование в целом. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается в Совет Федерации для одобрения. Согласно ст. 106 Конституции РФ принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации[9]. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой (ст. 208 БК). В случае отклонения бюджета Советом Федерации предусмотрено образование согласительной комиссии. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения Президентом РФ Федерального закона о федеральном бюджете указанный закон также передается в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента РФ (ст. 210 БК). Закон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания.[10]

2.3. Стадия исполнения бюджета

Подробно полномочия всех участников бюджетного процесса при исполнении бюджета урегулированы в гл. 19 БК РФ.[11] В процессе исполнения бюджета обеспечивается реальное, полное и своевременное поступление денежных средств в бюджет и внебюджетные фонды и своевременное выделение, и использование реальных денежных средств из бюджета и внебюджетных фондов для обеспечения выполнения всех задач и функций государства. Исполнить бюджет - значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы в соответствии с расходными бюджетными обязательствами. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом) и организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Сводная бюджетная роспись - документ, который составляется и ведется в соответствии с порядком, установленным соответствующим финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии со ст. 217 БК РФ в целях организации исполнения бюджета, и который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.[12]

Приказ Минфина России от 23.11.2011 N 159н "Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета  Бюджетная роспись - порядок составления и ведения бюджетных росписей главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств. Они составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной росписью, и доведенными до них лимитами бюджетных обязательств (ст. 219.1БК РФ). В ряду документов, связанных с исполнением бюджета, может рассматриваться и бюджетная смета казенного учреждения (ст. 221БК РФ). Бюджетная смета составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение.  Она утверждается руководителем главного распорядителя бюджетных средств. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

- зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным настоящим Кодексом, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями настоящего Кодекса, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;

- возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

- зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Для учета поступления доходов в федеральный бюджет органам казначейства в организациях Центрального банка Российской Федерации либо в других кредитных организациях, уполномоченных обслуживать счета органов казначейства, открываются лицевые счета № 40102 «Доходы федерального бюджета» и № 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами различных уровней». Основанием для открытия указанных счетов являются совместные указания Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка РФ и Федеральной налоговой службы. Исполнение бюджета по расходам (ст.219) предусматривает: принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах, доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.[13]

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями БК РФ. В исполнении бюджетов в той или иной мере принимают участие абсолютно все государственные и муниципальные органы представительной и исполнительной властей, включая министерства, ведомства, отраслевые органы управления, предприятия, учреждения и иные организации.

Важная роль в исполнении бюджетов принадлежит финансовым органам, которые осуществляют практическую работу по составлению и исполнению бюджетов. Так, Министерство финансов РФ обеспечивает в установленном порядке исполнение федерального бюджета; осуществляет в соответствии с законодательством РФ корректировку бюджетных показателей; осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств федерального бюджета, выделяемых предприятиями и иными организациями; составляет отчет об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ и представляет его Правительству РФ. При осуществлении своих функций Министерство финансов РФ имеет право получать от федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, иных федеральных органов материалы для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, бухгалтерские отчеты и балансы, а также другие документы, необходимые для осуществления финансирования расходов из федерального бюджета.

Аналогичные функции осуществляют финансовые органы субъектов РФ и органов местного самоуправления в отношении подведомственных бюджетов.

 Составление отчета об исполнении бюджета начиняется с принятием соответственно Правительством РФ, Советом Министров республик в составе РФ или главой администрации соответствующей территории решения, адресованного всем организациям, организациям и распорядителям кредитов, имеющим отношения к исполнению данного бюджета, о необходимости представить сведения по исполнению бюджета в финансовый орган соответствующей территории. Финансовые органы на основе представленных им отчетных данных и своих сведений по учету операции, связанных с поступлением и использованием бюджетных средств, составляют проект отчета об исполнении бюджета.

2.4. Стадия контроля за исполнением бюджета

Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. (с. 215.1 БК).

В процессе контроля за исполнением бюджета можно выделить следующие этапы: определение круга лиц, которые будут контролировать выполнение бюджета по его статьям; установление перечня контролируемых показателей для анализа исполнения бюджета; сбор информации о производственно-финансовой деятельности предприятия и составления отчетов; сравнение плановых и фактических показателей и определение отклонений; анализ отклонений и выявление их причин; принятие решения о корректировке бюджета, что позволит усилить контроль за его выполнением.[14] Эти этапы характеризуются определенным содержанием.

1. Определенный круг лиц осуществляет контроль расходов по трем основным направлениям: по элементам; местам их возникновения (центрам финансовой ответственности); статьям калькуляции. В процессе мониторинга расходов анализируют причины перерасхода по сравнению с предыдущими периодами, бюджетом, выявляют возможные резервы экономии.

2. Бюджет включает в себя большое количество показателей. Однако осуществлять контроль за каждой строчкой бюджета  нецелесообразно. Следует определить основные контрольные показатели, по которым будет проводиться анализ отклонений, а также максимальные значения отклонений, которые признаются допустимыми.

3. Сбор и обработка большого информации о производственно-финансовой деятельности предприятия являются достаточно трудоемкими. Наиболее эффективным с точки зрения экономии материальных и трудовых затрат, скорости и точности результатов анализа является решение этих задач с помощью использования возможностей современных программных продуктов. Руководствуясь принципами целесообразности и экономичности, руководство предприятия в регламенте составления сводного бюджета устанавливает, сроки и периодичность предоставления внутренней отчетности: ежемесячно, ежедекадно, еженедельно, ежедневно, а где каких случаях - немедленно.

4. В процессе финансового контроля выявляются нежелательные расхождения между фактическими и запланированными показателями; определяются причины таких разногласий, с тем чтобы в дальнейшем исключить влияние. Такой анализ может быть проведен с помощью моделей одно- и многофакторного анализа, аналитических и оптимизационных расчетов. В ходе анализа в результате решения функциональных задач получают аналитические таблицы, графики, рекомендации по регулированию производства. По оценкам специалистов, около половины предприятий, где внедрена система бюджетирования является неэффективной. Такой считается система краткосрочного планирования, в которой отклонение фактических результатов от запланированных регулярно превышает 20-30%.[15] Подобная ситуация является серьезной проблемой, поскольку бюджет предприятия является основой для принятия оперативных управленческих решений. Невыполнение бюджета означает невыполнение всех планов предприятия: производства, продажи, выплаты заработной платы, налогов и т. В конечном итоге это приводит к невыполнению основного плана любого предприятия - стратегии развития.

5. Для обеспечения эффективного финансового планирования, за каждым отклонением должно быть выявлена причина, которая на него повлияла. Основными причинами, вызывающими отклонения являются:

а) цифровые данные, заложенные в плане (бюджете) - не реальные, что свидетельствует о необходимости разработки корректирующих мероприятий;

б) неэффективная деятельность менеджеров центров финансовой ответственности и предприятия в целом. По этой причине подразделения предприятия автоматически лишаются премирования и делают соответствующие выводы относительно некачественной управленческой деятельности. Для исправления неблагоприятных отклонений, руководству необходимо выяснить причины этих отклонений с менеджерами центров финансовой ответственности.

6. Тщательная разработка и обоснование бюджетов не гарантирует необходимость корректировки отдельных показателей, а иногда и в целом отдельных бюджетов. Если по каким-то причинам произошли значительные отклонения фактических показателей от плановых, высшим руководством может быть осуществлены управляющее воздействие оперативного регулирования или осуществлены мероприятия по пересмотру планов.

Основной принцип контроля и анализа доходной и расходной частей бюджета заключается в том, что контроль за его доходной частью должен осуществляться на основе анализа составленного плана маркетинга предприятия. Анализ плана маркетинга представляет собой сравнение фактической сбытовой деятельности предприятия с запланированной или ожидаемыми показателями в течение определенного периода времени. Если результаты этой деятельности неудовлетворительные, то соответственно корректируют план.  Ниже рассмотрена структура и полномочия органов контроля за исполнением бюджета. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета в течение полутора месяцев и по окончании проверок выносит заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ и по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета.

Созданные субъектами РФ контрольно-счетные палаты осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность применительно к своим территориальным бюджетам. Административный контроль осуществляется Минфином России, Федеральным казначейством РФ, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (входит в состав Минфина России), финансовыми органами субъектов РФ и местного самоуправления, главными распорядителями бюджетных средств, главными бухгалтерами бюджетных учреждений и предприятий. Минфин России - это федеральный орган исполнительной власти, который обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в РФ, координирует деятельность в финансово-бюджетной сфере всех федеральных органов исполнительной власти. В целях исполнения своих полномочий Минфин России создает свою структуру и свои территориальные органы. В состав Минфин России входят департаменты:

- Департамент управления делами и контроля;

- Департамент бюджетной политики;

- Департамент бюджетной методологии;

- Департамент налоговой и таможенно-тарифной политики;

- Департамент государственного долга и государственных финансовых активов;

- Департамент финансовой политики;

- Департамент межбюджетных отношений;

- Департамент организации составления и исполнения федерального бюджета и другие.

Минфин России осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, главными распорядителями и получателями бюджетных средств, а также за исполнением бюджетов субъектами РФ, организует проверки и ревизии получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций. Федеральное казначейство Минфина России осуществляет предварительный и текущий контроль по операциям с бюджетными средствами главных распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполненным бюджетам и бюджетам внебюджетные фондов. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет:

• финансовый контроль за использованием средств финансового бюджета и средств государственных внебюджетных фондов;

• финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектами РФ и муниципальными образованиями, получающими трансферты из федерального бюджета.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за целевым использованием, своевременным предоставлением отчетности и внесением платы за пользование бюджетными средствами. Контрольно-ревизионные управления являются территориальными контрольно-ревизионными органами Минфина России и создаются по его решению для выполнения следующих функций:

• осуществления контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, средств внебюджетных фондов и других средств;

• проведения ревизий и тематических проверок по расходованию средств федерального бюджета, использованию внебюджетных средств и доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;

• проведения в установленном порядке финансовых проверок поступления и расходования средств территориальных бюджетов, средств внебюджетных доходов от имущества, находящегося в собственности территориальных органов власти;

• проведения документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности и т. д.

Бюджетный контроль осуществляется одновременно и финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований. Эти органы проводят контрольные мероприятия за операциями с бюджетными средствами всех участников бюджетного процесса в части использования ими средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

2.5. Основные направления совершенствования бюджетного процесса

Основные функции управления государством возложены на центральные органы власти. Для выполнения ими их обязанностей, для финансового обеспечения общегосударственных мероприятий формируется централизованный финансовый фонд – федеральный бюджет. Федеральный бюджет Российской Федерации входит в первый уровень бюджетной системы РФ. Федеральный бюджет – основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. В Конституции РФ (ст. 71) зафиксировано, что «в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития». По своей внешней форме Федеральный бюджет является основным финансовым планом государства, определяющим его доходы, расходы, движение решающей части централизованных финансовых ресурсов на конкретный период. Так, через Федеральный бюджет перераспределяется половина (иногда и больше) национального дохода, около ¾ всех денежных средств. Это позволяет государству не только удовлетворять общегосударственные потребности, но и активно влиять на всю жизнь общества, обеспечивать выполнение программы экономического и социального развития страны.

Федеральный бюджет доминирует в общей системе финансовых планов, так как отражает часть финансовых ресурсов всех субъектов и звеньев хозяйства, регламентирует на текущий период их финансовые взаимоотношения с государством. Не случайно в финансовых планах предприятий, фирм, их вышестоящих организаций прогнозируются платежи в бюджет и ассигнования из бюджета. Еще более точно увязаны финансовые планы (сметы) учреждений непроизводственной сферы с основным финансовым планом государства, поскольку бюджетные ресурсы являются основным источником финансирования их расходов. Определенная связь существует между бюджетом и планами банков, других кредитных учреждений, которые, являясь плательщиками налогов, планируют налоговые платежи, а в качестве ресурсов кредитования – временно свободные средства бюджета. Общие требования к структуре и содержанию закона о бюджете установлены статьей 184.1 БК РФ, которые применительно к федеральному бюджету конкретизируются статьями 199 и 205 Бюджетного кодекса.

В основу формирования и реализации бюджетной политики положены стратегические целей развития страны, определенных в ежегодных Посланиях Президента РФ. Главной целью является повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества граждан, развитию рынка жилья. В сфере его прямой ответственности — удовлетворение потребностей граждан в качественном и доступном жилье, услугах образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации, досуге, безусловное выполнение всех законодательно установленных социальных гарантий, в том числе пенсионное и социальное обеспечение, социальная защита граждан, нуждающихся в государственной помощи. Решающий вклад в реализацию стратегических целей развития страны вносит федеральный бюджет. Основные его параметры существенно влияют на уровень инфляции, динамику валютного курса, налоговую нагрузку и другие условия экономического развития Финансовое обеспечение деятельности государства в стратегических сферах деятельности и наиболее значимых социальных гарантий осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Из федерального бюджета предоставляются значительные объемы трансфертов бюджетам субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов РФ. Именно поэтому конкретные требования к бюджетной политике ежегодно формулируются в Бюджетном послании   Президента РФ.

Характерными особенностями федерального бюджета на 2018 год и на плановый 2019 и 2020 годов являются следующие:

1. Бюджетное правило. Новое бюджетное правило, которое будет применяться с 2018 года, подразумевает, что все нефтегазовые доходы, полученные от продажи энергоносителей при цене нефти выше установленной планки, пойдут не на покрытие расходов, а в резерв.

2. Уровень госдолга. Правительство установило верхний предел государственного внешнего долга страны на 1 января 2019 года в сумме $71,6 млрд. Верхний предел внешнего госдолга на 1 января 2020 года установлен в сумме $73,2 млрд, а на 1 января 2021 года – в сумме $71,9 млрд.

3. Дивиденды и приватизация. Минфин ожидает в 2018 году дивиденды от госкомпаний в размере 379,8 млрд руб. В 2019 году этот показатель ожидается в размере 425 млрд руб., в 2020 году – 456 млрд руб. Прогноз доходов сформирован с учетом направления на выплату дивидендов не менее 50% прибыли компаний с госучастием.

4. Пользовании природными ресурсами. Доходы бюджета от поступлений платежей при пользовании природными ресурсами в 2018 году составят 379,044 млрд руб. (0,39% к ВВП). При этом объем поступлений по этой статье в 2019 году ожидается на уровне 385,037 млрд руб. (0,37% к ВВП), в 2020 г. – 400,461 млрд руб. (0,36% к ВВП).

5. Налогообложение. Правительство рассчитывает получить в федеральный бюджет в 2018 году 806 млрд руб. от налога на прибыль. В бюджет также заложено получение 3,3 трлн руб. в виде налога на добавленную стоимость в 2018 году. В 2019 и 2020 годах этот показатель составит 3,558 трлн руб. и 3,880 трлн руб. соответственно.

6. Акцизы на табак и алкоголь. Увеличение акцизов повысит доходы бюджета в 2018 году на 38,6 млрд руб., в 2019 году – на 74,8 млрд руб.

7. ВЭБ, ФНБ и Резервный фонд. Проект бюджета предусматривает субсидии Внешэкономбанку на уровне 100 млрд руб. ежегодно. Отмечается, что ВЭБ получит на 50 млрд руб. меньше, чем планировалось ранее – по 100 млрд руб. в год.

8. Доходы от утилизационного сбора. Проект бюджета предусматривает рост поступлений от утилизационного сбора в 2018 году на 53 млрд руб., на плановые 2019-2020 годы – на 13,4 млрд руб. и 7,6 млрд руб. соответственно.

9. Уровень зарплат и занятости. Минфин прогнозирует рост уровня зарплат на 4,1% в связи с выполнением “майских указов” президента. При этом в 2019 – 2020 годах ожидается замедление роста до 1,3-1,5%. Уровень безработицы к 2020 году может уменьшится с нынешних 5,2% до 4,7% из-за сокращения численности трудоспособного населения и восстановления экономики страны.

10. Тарифы на газ и передачу электроэнергии. Правительство заложило в проект бюджета на 2018 год индексацию оптовых цен на газ для всех категорий на 3,4%, следует из документа. В 2019 году индексация планируется на уровне 3,1%, в 2020 году – на 3%.

11. Топливно-энергетический комплекс. Минфин полагает, что доходы от экспорта топливных ресурсов будут снижаться, говорится в сопроводительных документах к проекту бюджета. В базовом сценарии ведомство ожидает снижения доходов от экспорта энергоресурсов до $163,9 млн в 2018 году, до $157,2 млн в 2019 году и $162,8 млн в 2020 году. В консервативном сценарии снижение произойдет до $140,3 млн в 2018 году, $133,2 млн в 2019 году и $134,5 млн в 2020 году.

12. ЖКХ, ипотека, соцподдержка, экология Госфинансирование Фонда ЖКХ для реализации региональных программ по модернизации систем коммунальной инфраструктуры в 2018 году может сократится на 56% и составить 5 млрд руб. В 2019 и 2020 годах поддержка Фонда ЖКХ не предусмотрена.

13. Майские указы” президента. Проект бюджета РФ на 2018-2020 годы предусматривает выделение 2,2 трлн руб. на исполнение “майских указов” президента РФ, следует из сопроводительных документов к проекту. В частности, на проведение государством долгосрочной экономической политики предполагается за три года направить почти 266 млрд руб., на выполнение социальных обязательств – 791,2 млрд руб., на реализацию государственной политики по образованию и культуре – почти 118 млрд руб.

14. Внешняя и внутренняя политика. Проект бюджета РФ на 2018-2020 годы предусматривает выделение на внешнеполитическую деятельность 116,9 млрд руб. в 2018 году, 121,1 млрд руб. в 2019 году и 117,7 млрд руб. в 2020 году. При этом бюджетное финансирование внешнеполитической деятельности в 2018 году сокращено на 7,9 млрд руб., в 2019 году – на 6,4 млрд руб., в 2020 году – на 3,4 млрд руб.[16]

15. Расходы на СМИ. Расходы бюджета на СМИ в 2018 году составят 82,6 млрд руб. “Бюджетные ассигнования по разделу “Средства массовой информации” в 2018 году составят 82 680,3 млн руб., в 2019 году – 67 822,9 млн руб. и в 2020 году – 67 925,3 млн руб.

16. Спорт и туризм. Проект бюджета предусматривает расходы на подготовку и проведение чемпионата мира по футболу в размере 21,595 млрд руб., говорится в пояснительной записке к законопроекту.

17. Расходы на поддержку АПК. Госфинансирование программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в бюджете РФ 2018 года заложено на уровне 222,27 млрд руб. Финансирование в 2019 году составит 222,21 млрд руб., в 2020 году – 222,22 млрд руб.

Таким образом, через федеральный бюджет осуществляется процесс распределения и перераспределения внутреннего валового продукта и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения. На федеральный бюджет возложено финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспособности государства, развитием науки, подготовкой высококвалифицированных специалистов.