Производство по административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение
Одной из мер государственного принуждения, применяемой к иностранным гражданам и лицам без гражданства, исключающей их дальнейшее нахождение на территории Российской Федерации, является депортация, т. е. принудительная высылка из страны в случае утраты или прекращения законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.
Еще одним видом принудительной высылки иностранного гражданина из Российской Федерации является реадмиссия. При этом в действующем отечественном законодательстве понятие реадмиссии не определено. В настоящее время оно сформулировано в ст. 1 Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25 мая 2006 г. как передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными. Таким образом, институт реадмиссии – это категория международного права, реализуемая посредством заключения международных договоров как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Передаче иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии подлежит иностранный гражданин, въезд которого либо пребывание (проживание) в стране признаны не соответствующими законодательству о правовом положении иностранных граждан.
В целях обеспечения исполнения решения о депортации либо решения о передаче иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии или решения о приеме Российской Федерацией иностранного гражданина, передаваемого иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором о реадмиссии, национальным законодательством предусмотрена возможность содержания иностранных граждан в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа (далее по тексту – специальные учреждения), ограничивающих свободу их передвижения и исключающих возможность самовольного оставления указанных учреждений.
В соответствии с положениями Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» таким учреждением является «специальное учреждение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориального органа, предназначенное для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих <…> депортации, либо иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, или иностранных граждан и лиц без гражданства, принятых Российской Федерацией от иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации».
Предварительное временное размещение иностранных граждан в таких специальных учреждениях связано с тем, что процедура принудительной высылки обычно занимает некоторый период времени, в течение которого им необходимо находиться под контролем уполномоченных органов. При этом данный период времени, связанный, например, с необходимостью документирования таких лиц, может растягиваться на достаточно длительный срок. Поэтому отечественными учеными сегодня в качестве одной из наиболее актуальных проблем судебной практики по делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение поднимается проблема установления предельного срока содержания такого лица в данном учреждении.
Правом на обращение в суд по рассматриваемой категории дел законодатель наделил специального субъекта — территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю (надзору) и оказанию государственных услуг в сфере миграции. Поскольку одной из задач названного органа исполнительной власти является защита публичных интересов в сфере миграции, то право на обращение в суд тесно взаимосвязано с возложенной на данный орган обязанностью обращения в суд в публичных интересах в установленных законом случаях.
В силу ч. 2 ст. 38 и ч. 1 ст. 266 КАС РФ административным истцом по рассматриваемой категории дел может выступать только территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю (надзору) и оказанию государственных услуг в сфере миграции в лице его представителя.
На данной стадии судья проверяет, уполномоченным ли лицом подано административное исковое заявление о помещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии или депортации, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии в специальном учреждении.
Процесс подачи административного искового заявления предполагает последовательное совершение административным истцом нескольких основных процессуальных действий:
- составление и подписание административного искового заявления,
- приобщение к заявлению необходимых документов,
- представление указанного заявления с прилагаемыми документами в суд.
При этом законодатель особо выделил процессуальные действия, связанные с подписанием административного искового заявления, возложив только на руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции (далее — ТОФОИВ в сфере миграции) выполнение такой обязанности, а правом подачи административного искового заявления в суд наделил представителя названного территориального органа (ч.1 и 4 ст.266 КАС РФ).
Указанное процессуальное действие (подписание административного искового заявления) является исключительно полномочием руководителя ТОФОИВ в сфере миграции и, полагаю, не может быть делегировано последним иным должностным лицам.
Полномочия руководителя территориального органа МВД РФ на уровне субъекта РФ на совершение рассматриваемых процессуальных действий, связанных с подписанием и подачей в суд административного искового заявления, могут быть подтверждены в порядке, установленном ч. 2 ст. 57 КАС РФ, документами, удостоверяющими его служебное положение (копия Указа Президента РФ о назначении на должность, копия служебного удостоверения и другие).
В случае подачи административного искового заявления в суд представителем территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции указанные полномочия с учетом требований ч.5 ст.57 КАС РФ должны быть выражены в подписанной руководителем территориального органа доверенности, выданной и оформленной в соответствии с действующим законодательством. При этом в соответствии с ч.2 ст.56 КАС РФ в доверенности, выданной представляемым лицом, или ином документе (приказ, распоряжение, должностная инструкция и др.) должно быть специально оговорено право представителя на осуществление основных процессуальных действий, связанных с подачей административного искового заявления в суд и дальнейшим участием в судопроизводстве по административному делу.
Полномочия руководителя территориального органа действуют (распространяются) на определенном региональном уровне (республика либо иные субъекты РФ), а административное исковое заявление в силу требований ч.2 ст.266 КАС РФ подается в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии.
С учетом данных положений административное исковое заявление не может быть принято к производству суда в случае:
• подачи административного искового заявления представителем территориального органа, не наделенного соответствующими публичными полномочиями (не тот орган);
• подачи в суд административного искового заявления руководителем территориального органа, на подведомственной последнему территории не располагается специальное учреждение, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии (не тот суд);
• поступления административного искового заявления в суд, на территории которого не функционирует такое специальное учреждение (не тот суд);
• поступления в суд административного искового заявления от лица, полномочия которого на подписание, либо подачу такого заявления не подтверждены в установленном законом порядке (не то лицо).
При установлении таких обстоятельств судья обязан в первой из рассматриваемых ситуаций вынести мотивированное определение об отказе в принятии административного искового заявления в соответствии с п.2 ч.1 ст.128
КАС РФ, в других приведенных случаях — определение о возвращении административного искового заявления (на основании п.2 и п.4 ч.1 ст.129 КАС РФ). До принятия КАС РФ вопрос определения конкретного срока содержания иностранного гражданина, подлежащего высылке из страны, в специальном учреждении отечественным законодателем не поднимался.
Так, содержание в специальных учреждениях иностранных граждан, подлежащих депортации, могло осуществляться фактически до момента их депортации. Что же касается предельного срока содержания в специальном учреждении лиц, подлежащих реадмиссии, то этот вопрос решался непосредственно правоприменителем исходя из фактических обстоятельств дела.
Длительность пребывания иностранных граждан в специальном учреждении по причине неустановления личности, отсутствия необходимых документов, влечет их многочисленные жалобы, а иногда может послужить причиной возникновения массовых беспорядков в этих местах, поскольку мигранты полагают, что такое их «бессрочное» нахождение в специальном учреждении нарушает Конституцию Российской Федерации и нормы международного права.
В связи с этим отечественным законодателем проведена серьезная работа, направленная на решение проблемы конкретизации сроков содержания иностранных граждан, подлежащих высылке, в специальных учреждениях. Так, принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации позволило законодательно ввести требования к определению такого срока. А именно в административном исковом заявлении территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции должны быть указаны срок, на который целесообразно поместить иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или продлить его пребывание в этом учреждении (п. 3 ч. 3 ст. 266 КАС РФ).
Что касается решения судьи, которым удовлетворено такое административное исковое заявление, то, в соответствии с ч. 2 ст. 269 КАС РФ, в мотивировочной части такого решения должен быть установлен и обоснован разумный срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении, а в резолютивной части – конкретный срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении.
Суд, определяя конкретный срок пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении и исходя из конкретных обстоятельств дела вправе установить этот срок, отличный от изложенного в административном исковом заявлении уполномоченного органа в сфере миграции. Анализ судебной практики свидетельствует о том, что этот срок, как правило, составляет от одного до трех месяцев, причем первоначально установленный срок по соответствующему заявлению руководителя уполномоченного органа в сфере миграции на основании решения суда может быть продлен. Как показывает анализ судебной практики, продление срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении может составлять до шести месяцев, а по некоторым делам – до года и более. Вместе с тем предельный максимальный срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении законодательно по-прежнему не установлен.
Однако, по мнению некоторых ученых, законодательное определение максимального срока содержания в специальном учреждении иностранного гражданина, подлежащего высылке, может привести к тому, что на свободе окажется «опасный для отечественного правопорядка субъект». Поэтому необходимо найти баланс между публичными и частными интересами, обеспечив при производстве по административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение, иностранному гражданину действительную реализацию права на защиту.
В этих целях иностранному гражданину, если он не владеет языком, на котором ведется судопроизводство, обеспечивается право на переводчика. Кроме того, при рассмотрении таких дел обязательным является участие прокурора.
Активную работу по защите прав иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях, проводят российские омбудсмены, которыми отмечается, что основная часть жалоб мигрантов связана с неопределенностью сроков содержания в специальном учреждении.
Особого внимание требует к себе ситуация, когда у таких иностранных граждан в России есть родственники и знакомые, которые, являясь для них принимающей стороной, могли бы взять на себя ответственность за соблюдение ими установленных ограничений на свободу передвижения до исполнения решения о депортации или реадмисии. Такая альтернативная мера контроля за гражданами, в отношении которых в установленном порядке принято решение о высылке с территории Российской Федерации, в случае ее закрепления в КАС РФ, позволит сэкономить затраты, связанные с содержанием иностранных граждан в специальных учреждениях, а также будет более гуманным по отношению к ним, поскольку в меньшей степени ограничивает их право на свободу передвижения.
Одновременно необходимо предусмотреть ответственность принимающей стороны за невыполнение обязанностей по осуществлению надзора за иностранными гражданами, в отношении которых принято решение о депортации либо реадмиссии, путем внесения соответствующей нормы в КоАП РФ.
Таким образом, в настоящее время механизм регулирования миграционных процессов в целом недостаточно совершенен как на уровне правоприменения, так и в плане нормативно-правового регулирования. Всё это в полной мере относится и к вопросу производства по административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение. Необходимо еще раз подчеркнуть, что с принятием КАС РФ — это производство получило свое детализированное правовое закрепление, в то же время, с учетом сохраняющихся проблем, требуется дальнейшее совершенствование его правовых механизмов.