ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ
Аннотация: Реформы, начатые в 90-х годах после распада СССР, в том числе судебная, продолжаются до настоящего времени, фактически выстроена новая судебная система. Административное право кардинально изменило свое значение, уходя от его определения права для государственных органов в сторону понимания его как регулятора отношений невластных субъектов и публичной власти. Несмотря на более чем 30-летний путь становления современного правового института административного права все еще не утихают споры и отсутствует единое мнение относительно окончательного формирования общепризнанного определения административного процесса.
Ключевые слова: административное право, административная юстиция, административное судопроизводство, административное дело, публичные правоотношения, судья, государство, права человека и гражданина.
Annotation: The reforms initiated in the 90s after the collapse of the USSR, including the judicial system, continue to the present time, in fact, a new judicial system has been built.
Administrative law has radically changed its meaning, moving away from its definition of law for state bodies towards understanding it as a regulator of relations between non-governmental entities and public authorities.
Despite the more than 30-year path of formation of the modern legal institute of administrative law, disputes still persist and there is no consensus on the final formation of a generally recognized definition of the administrative process.
Keywords: administrative law, administrative justice, administrative proceedings, administrative case, public legal relations, judge, state, human and civil rights.
В современном российском законодательстве термин «административная юстиция» как таковой отсутствует и употребляется юристами лишь в теории, при этом полемика по этому поводу между теоретиками не смолкает, и на сегодня к сколь-нибудь единому мнению они не пришли.
Одни утверждают, что административная юстиция и есть административное судопроизводство, а кто-то полагает, что данные понятия не совпадают.
Так, А.А. Гришковец, соглашаясь с мнением авторитетного ученого К.С. Бельского, под данным термином понимает «судебный порядок рассмотрения административно-правового спора, инициированный гражданином или организацией в целях защиты их права, в результате его действительного или мнимого нарушения со стороны должностного лица или государственного органа"[1].
А вот И.В. Панова полагает, что «административная юстиция включает рассмотрение административных споров в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами»[2]. Аналогичного мнения придерживается и Н.Ю. Хаманева, давая такое определение этому термину: «административная юстиция представляет собой особый судебный порядок оспаривания актов публичной администрации, связанный с защитой субъективных публичных прав и обеспечением законности в сфере государственного управления»[3].
А В. А. Зюзин и вовсе считает, что «институт административной юстиции в России не может сложиться до общепризнанного принятия наличия в стране судебного административного процесса, полагая, что использование термина «административная юстиция» для раскрытия содержания административного процесса в нашей стране преждевременно»[4].
Фактически складывается ситуация, при которой каждая научная школа отстаивает свои позиции. Соответственно нет единого мнения и относительно вопросов сущности, содержания и структуры административного процесса.
Здесь необходимо учитывать «молодость» данного правового института в нашей стране, которая обусловлена историческими особенностями, связанными с событиями 1917 года, такими как отсутствие института частной собственности, практически полный контроль со стороны страны над всеми сферами социальной жизни, что, естественно, не позволяло обозначить частные отношения в отношениях с административными властями.
Сама возможность спора между гражданами и органами государственной власти любого уровня была недопустима. По сути, сложилось «право для администрации».
После распада СССР, в России был избран курс на построение демократического государства, с присущими ему разделением властей, выработкой программ действий по нескольким направлениям, в том числе стал активно разворачиваться процесс финансовых и политических преобразований, с масштабными реформами, присущими построению нового государства.
Так, в результате длительного процесса формируется административно-процессуальное законодательство, которое облачается в виде Кодекса административного судопроизводства.
Вопреки ожиданиям некоторых правоведов, долгожданный кодекс никоим образом не регулирует вопросы производства по делам об административных правонарушениях, оставшегося в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации в фактически неизменном виде, а также не затронул вопросы производства по административным делам вне стадии судебного рассмотрения.
Таким образом, на современном этапе действия КАС РФ под его регулированием находятся вопросы судопроизводства в судах общей юрисдикции.
Проблема отсутствия в науке единой терминологии является достаточно серьезной, в силу которой создаются препятствия для объективного взгляда на сущность административного процесса.
Еще одной проблему исследуемого правого института И.В. Панова видит в следующем: «Первая проблема в деятельности Верховного Суда Российской Федерации заключается в том, что административные дела с участием хозяйствующих субъектов (юридических лиц) одновременно рассматривают две коллегии: Экономическая и Административная»[5].
Трудно здесь не согласиться с указанным автором, что такое положение дел вызывает вопросы. При этом ситуация, при которой дела могут рассматриваться одновременно двумя коллегиями одного суда, не так, полагаю, критична, как ситуация, когда заявление могут не принять ни в одном суде.
Спорным также остается вопрос о том насколько реально требуется создание специального административного органа, который будет специализироваться на рассмотрении дел такой категории.
Как считает И.В. Панова «создание подобного органа, входящего в систему органов исполнительной власти, позволит деполитизировать процесс рассмотрения споров, повысить профессионализм и оперативность при рассмотрении дел об административных правонарушениях; способствовать понижению бюрократизма и коррупции в органах исполнительной власти; уменьшить издержки рассмотрения административных дел физических и юридических лиц.
Такая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество правосудия, а также не допустит нарушения принципа разделения властей, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами»[6].
Принимая во внимание наличие по таким делам определенного элемента реализации отношений, сопряженных с уголовно-правовым характером, а также содержание санкций, предусмотренных КоАП РФ, особенно тех из них, которые влекут за собой лишение специального права или временно ограничивают свободу граждан (арест) и организаций (приостановление деятельности), такие дела требуют обязательного судебного участия, даже скорее контроля и точного соблюдения определенной процедуры для такого привлечения, подразумевающей под собой более тщательную проверку для применения таких существенных ограничений прав непубличного субъекта.
Ну и в целом, как правильно отмечает А.А. Соловьев «эффективность функционирования системы административной юстиции напрямую не зависит от формы ее организации… Отсутствие административных судов в нашей стране не препятствует эффективному судопроизводству с использованием, в том числе, института внутренней специализации судей»[7].
Да и потом, представляется, что создание такого «особого административного органа» вряд ли сэкономит бюджетные деньги, скорее, наоборот, потребует весьма значительных расходов из федерального бюджета, что связано и с территориальными масштабами страны, и с необходимостью создания кадровой подготовки, обеспеченности и т.п.
Суды общей юрисдикции, равно как и арбитражные суды, все больше используют в своей деятельности принцип специализации судей, например, по семейным правоотношениям, жилищным спорам, уголовные составы и т.п.
Кто как ни судьи, как наиболее квалифицированные в правовом отношении лица, носители государственной власти (а именно судебной), прошедшие многоступенчатую процедуру профессионального отбора, должны принимать наиболее взвешенные и выверенные в правовом отношении решения, и исключать умаление прав и свобод граждан.
В то же время, существенный рост количества дел, рассматриваемых судами по правилам КАС РФ, позволяет сделать вывод о необходимости развития досудебной процедуры (в том числе по аналогии с процедурой медиации) в целях создания условий для работы четко слаженной системы отношений между невластными субъектами и публичной властью.
Нет на сегодня возможности при обжаловании спорных решений или действий органов государственной власти одновременно рассчитывать на то, что при положительном решении суда также будет разрешен вопрос о компенсации последствий причиненного вреда.
А ведь, согласитесь, даже с точки зрения процессуальной экономии было бы гораздо целесообразней, рассматривать оба этих вопроса одновременно, поскольку возмещение вреда вытекало бы из необходимости восстановить положение, существовавшее до допущенных нарушений.
А что уж говорить о том, насколько это могло бы повысить в глазах общества авторитет самого института административной юстиции, если бы граждане понимали, что восстановление их прав помимо самого признания данного факта, одновременно, влечет восстановление их имущественного положения, существовавшего до нарушения их прав, а не создает необходимость дополнительного обращения в суд для взыскания ущерба, с вытекающими в связи с таким обращением дополнительными временными и материальными расходами.
Существует даже более радикальное мнение о необходимости не то, чтобы в ходе инициированного уже процесса по административному делу была возможность компенсировать причиненный вред, но и до него.
К примеру, Лазаревским Н.И. полагает, что: «Внесудебный порядок возмещения убытков по административным делам оказывает существенную помощь в защите прав потерпевшего, гарантирует возмещение и даже отсутствие убытков, а также позволяет избежать долгого судебного разбирательства и последующего не менее долгого, сложного и порой существенно затратного процесса исполнения судебного решения»[8].
И.В. Панова и вовсе предлагает принять федеральный закон «Об общих принципах и порядке реализации права на возмещение вреда государством», регулирующий общие принципы реализации права на возмещение вреда государством[9].
Открыт на сегодня и вопрос о профессиональном и обязательном представительстве в административном судопроизводстве.
Сторонник отказа от предусмотренного в ч.9 ст.208 КАС РФ обязательного участия представителя, к которому предъявляются квалификационные требования, закрепленного, А.А. Соловьев, на основе изучения практики зарубежных стран, обосновывает свою позицию «отсутствием в нашей стране эффективной системы оказания бесплатной юридической помощи лицам, нуждающимся в такой поддержке, и предлагает сохранить обязательное квалификационное требование о наличии у представителя высшего юридического образования для дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также для судов, начиная с кассационной инстанции и Верховного Суда Российской Федерации (независимо от того, в качестве суда какой инстанции он выступает»[10].
И все же видится необходимым сохранение действующих требований к представителю, а возможность свести к минимуму ограничение прав заявителя, не имеющего средств для привлечения представителя соответствующей квалификации, может быть обеспечена путем развития и внедрения эффективных мер для организации получения качественной и своевременной юридической помощи на безвозмездной основе лицам, нуждающимся в такой поддержке.
На определенном этапе развития судебной реформы обозначилась необходимость в поиске и выработке внесудебного (мирного) урегулирования споров, что отвечает общемировой тенденции роста популярности альтернативных способов разрешения споров. В рамках ГПК и АПК такой способ нашел свое выражение в виде возможности применения примирительных процедур, в том числе заключения сторонами спора мирового соглашения.
Ни в рамках КАС, ни в рамках КоАП не имеется такого определения как мировое соглашение, и если в КАС содержатся нормы о примирительных процедурах, хоть и с большим вопросом о распространения его применения, то в КоАП и вовсе альтернатива предусмотренному санкцией наказания отсутствует.
А ведь даже при регулировании уголовно-правовых отношений имеется возможность прекращения уголовного спора за примирением сторон.
К примеру, нелогичным представляется наличие возможности прекращения уголовного дела за примирением сторон при обвинении лица в нанесении побоев (ст.116 и 116.1 УК РФ), и отсутствие такой возможности при обвинении лица в менее тяжком правонарушении, имеющем схожий состав, и единый объект посягательства, предусмотренный ст.6.1.1 КоАП РФ.
Подводя итог вышесказанному, хотелось бы завершить словами Панковой О.В., которая справедливо полагает, что «сегодня речь должна идти прежде всего об отказе от «узко-широкого» понимания административной юрисдикции и о расширении ее субъектного состава путем признания судов в качестве субъектов административной юрисдикции, а также о концептуальном переосмыслении правовой природы административно-юрисдикционной деятельности суда и признании ее в качестве составной части правосудия»[11].
Список использованной литературы
1. Гришковец А.А. Размышления об административном процессе в современной России. Сибирское юридическое обозрение. 2021;18(3):277-291. https://doi.org/10.19073/2658-7602-2021-18-3-277-291
2. Панова И.В. Административная юстиция // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2020. № 2. С. 211–229.
3. Федорова Т.В. «Гильотина" в теории административного правосудия// журнал "Гражданин и право". 2020. N 5. С.3-11.
4. Зюзин В.А. Чересполосица традиционной и современной терминологии как барьер в понимании административного процесса. Сибирское юридическое обозрение. 2021;18(3):292-300. https://doi.org/10.19073/2658-7602-2021-18-3-292-300
5. Соловьёв А.А. Об использовании зарубежного опыта административной юстиции в административном судопроизводстве России// журнал "Судья". 2017. N 3. С.18-24.
6.Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами: Догматическое исследование. СПб.: Слово, 1905. 712 с. http://hdl.handle.net/11701/19678.
9. Панкова О.В. Современная концепция административной юрисдикции: опыт критического переосмысления. Lex russica (Русский закон). 2019;(2):57-68. https://doi.org/10.17803/1729-5920.2019.147.2.057-068.
1Гришковец А.А. Размышления об административном процессе в современной России. Сибирское юридическое обозрение. 2021;18(3): С. 278. https://doi.org/10.19073/2658-7602-2021-18-3-277-291.
[2] Панова И.В. Административная юстиция // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2020. № 2. С. 213.
[3] Федорова Т.В. «Гильотина" в теории административного правосудия// журнал "Гражданин и право". 2020. N 5.С.5.
[4] Зюзин В.А. Чересполосица традиционной и современной терминологии как барьер в понимании административного процесса. Сибирское юридическое обозрение. 2021;18(3): С.294. https://doi.org/10.19073/2658-7602-2021-18-3-292-300
[5] Панова И.В. Административная юстиция // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2020. № 2. С. 215.
[6] Там же, С. 217
[7] Соловьёв А.А. Об использовании зарубежного опыта административной юстиции в административном судопроизводстве России// журнал "Судья". 2017. N 3. С.21.
[8] Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами: Догматическое исследование. СПб.: Слово, 1905. 712 с. http://hdl.handle.net/11701/19678.
[9] Панова И.В. Административная юстиция // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2020. № 2. С. 215.
[10] Соловьёв А.А. Об использовании зарубежного опыта административной юстиции в административном судопроизводстве России// журнал "Судья". 2017. N 3. С.20.
[11] Панкова О.В. Современная концепция административной юрисдикции: опыт критического переосмысления. Lex russica (Русский закон). 2019;(2): С.68. https://doi.org/10.17803/1729-5920.2019.147.2.057-068