ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК
Аннотация. Система закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд представляет собой сложный, комплексный правовой институт, а также систему процедур, экономических связей. Будучи важной сферой для государственного и муниципального управления, эта сфера характеризуется предельно детальным нормативным регулированием. Однако несмотря на это, сфера государственных и муниципальных закупок не лишена недостатков и противоречий, как внутренних, так и межотраслевых. Настоящая статья посвящена анализу существующих проблем правового регулирования государственных и муниципальных закупок, а также анализу перспективных направлений реформирования контрактной системы. В ходе проведенного анализа автор дает общую оценку существующей системе государственных и муниципальных закупок.
Ключевые слова: закупки для государственных и муниципальных нужд, контрактная система, закупка высокотехнологичной продукции.
В настоящей работе рассмотрены три современные публикации ученых, касающиеся проблем правового регулирования закупок для государственных и муниципальных нужд. Несмотря на то, что каждый из авторов затрагивает свой аспект проблемы, в целом можно констатировать, что авторы скорее положительно оценивают существующее правовое регулирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд. Отмечается безусловное преимущество контрактной системы с точки зрения контроля за расходованием бюджетных средств и, как следствие, снижения расходов на закупу товаров или услуг. Также авторы сходятся во мнении относительно потенциала контрактной системы для дальнейшего совершенствования и развития. При должном внимании и своевременном реформировании правового регулирования системы госзакупок она может стать локомотивом экономики страны, и прежде всего, в сфере производства высокотехнологичной продукции.
Тем не менее, всеми авторами были отмечены и проблемы, которые возникают на практике при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. Прежде всего, речь идет о коррупции и ведении недобросовестной конкуренции. Эти проблемы, по мнению авторов, способно решить в том числе внедрение электронных торгов как площадки для самостоятельного и непосредственного общения между заказчиком и исполнителем. Именно реформирование по пути открытости, справедливости, равного доступа к участию в торгах является залогом дальнейшего успешного развития государства.
Российское государство в современный период своего существования находится на этапе смены принципиальных основ деятельности. Необходимость этой смены диктуется как внешними факторами, так и внутренними социально-экономическими процессами. Все более отчетливо проявляется заинтересованность государства в структурных экономических изменениях, что обусловливает все более заметную его роль в сугубо экономических процессах. Это в целом вполне объяснимо и даже естественно, поскольку государство как субъект экономических отношений обладает наибольшими ресурсами, предоставляющими ему возможность придать нужный вектор движения экономическим процессам. С учетом беспрецедентного давления на отечественную экономическую систему извне, в результате которого целые отрасли производства оказались вынуждены в кратчайшие сроки перепрофилировать свои мощности, искать новые рынки сбыта с целью не допустить банкротства и увольнения сотрудников. В этой связи именно активное государственное участие должно стать решающим и вывести российскую экономику на качественно и структурно новый уровень.
В настоящее время основной формой поддержки определенных отраслей производства является государственный и муниципальный заказ. Именно потребность государства в определенных товарах, услугах, технологиях должна способствовать развитию многих отраслей промышленности, которые ранее не имели стимулов к росту, поскольку не было гарантий сбыта произведенной продукции. Ярким примером служит в этой связи самолетостроение, автомобильная промышленность, сфера высоких технологий.
По сути единственным механизмом, позволяющим публичной власти выступать участником правоотношений по поводу приобретения тех или иных товаров, работ (услуг), является так называемая контрактная система закупок для государственных и муниципальных нужд. Основной задачей разработки и внедрения системы закупок в форме публичных торгов была, прежде всего, эффективная борьба с коррупцией и злоупотреблениями при приобретении товаров и услуг государственными и муниципальными органами, которые принимали угрожающие масштабы и наносили ущерб экономическим интересам государства.
Создание условий для наиболее эффективного расходования бюджетных средств, с одной стороны, и прозрачности и подконтрольности при совершении сделок, с другой, подразумевает гибкий характер правового регулирования и его адаптивность к изменяющимся условиям и внедрению инновационных технологий.
Анализ нормативно-правовой основы государственных и муниципальных закупок позволяет выделить по критерию юридической силы нормативного акта пять уровней нормативного регулирования.[1] Высшим уровнем государственного регулирования госзакупок является уровень федеральных законов, основным из которых является Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ. К этому же уровню правового регулирования относят и Бюджетный кодекс РФ, а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Последующие уровни правового регулирования рассматриваемой сферы составляют акты Правительства Российской Федерации, нормативные акты, а также письма и разъяснения федеральных органов исполнительной власти, международные договоры. Несмотря на то, что письма и разъяснения, строго говоря, нормативными актами не являются, их значимость для правоприменительной практики на сегодняшний день такова, что подавляющее большинство авторов включают их в систему правового регулирования. Такая разветвленная система нормативного регулирования в данном случае несет гораздо больше угроз нежели преимуществ. И именно чрезмерную зарегулированность сферы государственных и муниципальных закупок исследователи называют в числе главных проблем. В частности, М.В. Шмелева, говоря о системе нормативного регулирования сферы закупок, называет неправдоподобно высокое число нормативных актов – свыше 1000[2]. Причем подавляющее большинство из них носит подзаконный характер. Такая детальная проработка вопросов, касающихся государственных и муниципальных закупок, должна, казалось бы, способствовать четкому функционированию системы и обеспечивать ясность и однозначность нормативных формулировок. Вместе с тем на практике происходит несколько иначе. Законодатель, стремясь максимально урегулировать процесс закупок для государственных и муниципальных нужд до мельчайших деталей, делает это, однако, вне системного законотворчества, а ситуационно, по мере возникновения тех или иных правоприменительных коллизий. Это приводит к тому, что огромный массив нормативных актов в большом количестве случаев имеет внутренние противоречия и несогласованности. Эту ситуацию очень показательно иллюстрирует утвержденная номенклатура товаров, которой обязаны руководствоваться государственные и муниципальные органы при осуществлении закупок. Номенклатура состоит из 224 позиций, которые зачастую крайне трудно поддаются разграничению. Например, позиции 192 «Услуги, связанные с деятельностью по использованию компьютеров» и «193. Консультационные услуги по программному обеспечению» представляют собой разные типы заказов, а указание в заявке неверной позиции номенклатуры влечет признание закупки несостоявшейся, а должностное лицо может быть привлечено к административной ответственности по ст. 7.30 КоАП РФ.[3]
Кроме того, нормативное регулирование государственных и муниципальных закупок, имеет не только внутренние, но и межотраслевые противоречия. В частности, несмотря на то, что № 44-ФЗ действует уже на протяжении десяти лет, до настоящего времени не устранен ряд несоответствий между его положениями и нормами Гражданского кодекса Российской Федерации. В частности, Гражданский кодекс РФ изобилует устаревшими наименованиями вроде «размещения заказов», содержит только указание на открытый и закрытый конкурс, в то время, как в настоящее время существуют и конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс. В этой связи целесообразно было бы сформулировать данную норму Гражданского кодекса РФ в виде отсылочной к отраслевому законодательству. Наиболее показательной является в этом аспекте положение п. 4 ст. 527 ГК РФ, которая говорит о том, что в отношении победителя торгов или победителя в проведении запроса котировок цен на товары при уклонении победителя торгов от заключения государственного или муниципального контракта, не применяется условие о возмещении убытков. Такие формы, как торги и запрос котировок цен на товары в настоящее время попросту отсутствуют как законодательстве, так и в практике, они были предусмотрены Законом о размещении заказов, утратившим силу.
Это лишь небольшая часть примеров противоречий в нормативном регулировании государственных и муниципальных закупок. Такое состояние нормативной базы в одной из ключевых сфер государственной и муниципальной деятельности, безусловно, не отвечает декларированным целям создания контрактной системы. Во-первых, это говорит о ситуативном подходе законодателя к данной проблеме. Очевидно, что задача выстроить систему нормативного регулирования, взаимоувязанную со смежными нормативными актами и существующими процедурами, перед законодателем не ставилась. И такое состояние нормативной основы государственных и муниципальных закупок приводит к огромному количеству правоприменительных проблем и в целом тормозит развитие государственного и муниципального управления и ограничивает возможности оперативного реагирования на возникающие проблемы.
Кроме того, нельзя не сказать и о дополнительных издержках, которые вынуждены нести государственные и муниципальные заказчики в связи со сложностью законодательства в этой сфере. В настоящее время уже невозможно себе представить государственный или муниципальный орган, не имеющий в штате специалиста по закупкам. Эта сфера настолько сложна и противоречива, что для нормальной работы в ней требуется специальная подготовка. Второй стороной негативного влияния противоречивого правового регулирования можно назвать ограничение конкуренции на рынке государственных и муниципальных закупок. Это связано со сложностью процедуры выхода на этот рынок, а далеко не каждая коммерческая организация имеет в своем штате специалиста по закупкам.
Однако стоит все же отметить, что действующая в настоящее время контрактная система закупок для государственных и муниципальных нужд в сравнении с существовавшим ранее размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, имеет ряд преимуществ. Это, в первую очередь перевод системы закупок на федеральный уровень, наличие некоторых преференций для отечественных производителей, система установления начальной цены контракта. Кроме того, огромное значение для организации деятельности всех участников контрактной системы имеет внедрение Единой информационной системы.[4]
Помимо собственно противоречивого и чрезмерно объемного нормативного регулирования системы государственных и муниципальных закупок, одной из принципиальных проблем, требующих пристального внимания, является так называемый приоритет процедуры перед качественным результатом. Поскольку внедрение контрактной системы государственных и муниципальных закупок преследовало в качестве приоритетной цели снижение уровня коррупции в данной системе и достижение экономного расходования бюджетных средств, в качестве двух основных показателей эффективности контрактной системы были приняты соблюдение установленных процедур и наименьшая цена товаров и услуг, приобретаемых для государственных и муниципальных нужд. В результате цель борьбы с коррупционными схемами в некотором смысле была достигнута, хотя злоупотребления в системе закупок существуют до сих пор и подчас приобретают новые, более замысловатее формы. Однако такой подход привел к тому, что приоритетной задачей государственных и муниципальных заказчиков стало не качество приобретаемых товаров и услуг, а их низкая стоимость. Несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ в ст. 34 закрепляет два параметра государственных закупок, такие, как экономичность и результативность, второй критерий практически сразу перестал приниматься во внимание. Причем, вероятнее всего, причиной этому послужила политика контролирующих органов, в частности ФАС, которая признавала приобретение сертифицированных, и как следствие более дорогих товаров и услуг злоупотреблением. В результате государственные и муниципальные заказчики стали при заключении контрактов ориентироваться исключительно на цену. Кроме того, последние законодательные изменения также способствуют этому, поскольку путем сокращения числа возможных процедур законодатель фактически оставил лишь те, где главным критерием выступает цена.
Однако такой подход представляется не совсем верным и эффективным, поскольку на практике можно часто видеть его негативный эффект: закупаемые менее качественные аналоги лекарственных препаратов, массовое несоблюдение сроков подрядных работ для государственных и муниципальных нужд, низкое качество выполненных работ и судебные процессы с подрядчиками по вопросам гарантийного ремонта и т.д.
Очевидно, что оценка государственных и муниципальных закупок должна проводиться по критерию экономической эффективности, который подразумевает оптимальное соотношение цены и достигнутого результата в виде срока службы товара, его качества, лучших характеристик и т.д. Именно таким образом в настоящее время оценивается эффективность государственных закупок в Европейском Союзе.
В качестве решения проблемы разумного подхода к оценке эффективности закупок все чаще звучат предложения сочетания централизованного и децентрализованного регулирования. Применительно к госзакупкам децентрализованный подход, по мнению сторонников данного предложения, позволит достичь более гибкого механизма регулирования наряду с учетом конкретных особенностей той или иной ситуации. Тем не менее основой регулирования данной сферы должен оставаться централизованный подход, позволяющий осуществлять системное планирование, а также заключать контракты по более выгодным ценам, что существенно экономит бюджетные средства.
В этой связи следует отметить создание новой платформы для проведения электронных торгов. Эта платформа призвана содействовать максимальной прозрачности торгов на конкурентной основе. Это достигается за счет того, что присутствие на платформе предполагает необходимость анализа заключенных контрактов, процесса оптимизации расходов, на основе систематизации всех доступных сведений.
Очевидно, что существующие проблемы нормативного регулирования государственных и муниципальных закупок находятся в сфере пристального внимания законодателя и органов отраслевого контроля. В связи с этим уже на протяжении нескольких лет ведется сложный поиск оптимальных вариантов соотношения мер по борьбе с коррупцией и обеспечению экономической эффективности закупок. В качестве направлений, которые должны обеспечить выход контрактной системы на качественно новый уровень называются:
- цифровизация системы организации и управления закупками;
- установление возможности получения банковской гарантии в электронной форме;
- упрощение условий допуска к участию в закупках субъектов малого и среднего предпринимательства, а также социально ориентированных некоммерческих организаций;
- внедрение мер, обеспечивающих исполнение государственных и муниципальных контрактов[5].
Немаловажным аспектом в деле обеспечения экономической эффективности государственных и муниципальных закупок следует считать и отсутствие ответственности участников торгов в случае предоставления для участия заведомо ложных сведений. По мнению многих исследователей, целесообразным представляется внесение законодательных изменений, позволяющих исключать такого претендента из числа участников торгов на заключение государственного и муниципального контракта. Кроме того, подобны злоупотребления могут повлечь за собой серьезные последствия для реализации задач государственного и муниципального управления, в связи с чем абсолютно оправданной мерой является установление административной ответственности за такие нарушения.
Учитывая огромную значимость сферы государственных и муниципальных закупок для обеспечения стабильного развития государства и достижения стратегических целей, необходимо совершенствование этой сферы на основе системного, комплексного подхода.
В частности, достаточно остро стоит вопрос предварительного квалификационного отбора организаций и индивидуальных предпринимателей, претендующих на участие в торгах. Этот механизм должен стать своеобразным барьером для недобросовестных исполнителей, что поможет повысить качество приобретенных товаров и выполненных работ. Практическая реализация предварительного отбора может выглядеть как предоставление заказчику возможности предъявлять ряд особых требований, соответствие которым будет допуском к участию в торгах. Примером таких требований может быть наличие определенного оборудования, некоторого числа работников со строго определенной квалификацией и опытом работы и т.д.
В современных условиях, когда российское государство стоит перед новыми вызовами и угрозами, сталкивается с беспрецедентным внешним давлением, санкционной политикой, контрактная система закупок для государственных и муниципальных нужд должна стать локомотивом технологического и экономического развития государства.
В предыдущий период бюджетные затраты на проведение научно-исследовательских работ российскими учеными, вкупе с развитием высокотехнологичного производства были ничтожно малы. Итогом такой недальновидной политики стала удручающая статистика: доля отечественной продукции в высокотехнологичном секторе мировой торговли не превышает 1% с учетом продукции оборонного назначения. Доля отечественных товаров гражданского назначения и вовсе 0,1 %.
Решению данной проблемы может помочь пристальное внимание законодателя к обеспечению закупок технологий отечественного производства, а также для устранения препятствий для выхода российской высокотехнологичной продукции на рынок.
В качестве стимула развития отечественного производства в сфере высоких технологий заслуживающим внимание представляется предложение введения обязанности для государственных и муниципальных заказчиков заблаговременно публиковать предполагаемые планы закупок с указанием примерной номенклатуры товаров, услуг и технологий. Следует признать, что такая система прогнозируемых закупок поможет отечественным производителям ориентировать разработку и производство высокотехнологичной продукции на существующие реальные потребности государственного сектора. В свою очередь, заказчики должны будут ориентироваться именно на отечественные разработки[6].
Кроме того, препятствием для развития отечественного высокотехнологичного производства является и ценовой критерий эффективности закупок, в связи с чем остро стоит проблема введения исключения для высокотехнологичной продукции при учете цены как важнейшего критерия закупок. Однако реализация данных предложений сопряжена с необходимостью борьбы с коррупцией. Поскольку на данном этапе признание разработки относящейся к сфере инноваций и высоких технологий относится в сфере экспертных познаний, необходимо привести размер оплаты труда экспертов к тому уровню, который будет отвечать степени их ответственности.
Заключение. Подводя итог проведенному анализу правового регулирования государственных и муниципальных закупок, следует отметить, что в целом выстроенная в настоящее время система государственных закупок достаточно стабильна, обеспечивает удовлетворительную степень прозрачности процедуры торгов и заключения контрактов, а также стимулирует добросовестную конкуренции среди неограниченного числа исполнителей. Вместе с тем, система закупок для государственных и муниципальных нужд не лишена ряда недостатков и несовершенств разного порядка и степени влияния на эффективность государственного и муниципального управления. При этом реформирование рассматриваемой сферы должно базироваться на комплексном, системном подходе, основой которого является понимание государственных и муниципальных закупок как сложной многоуровневой системы, способной оказывать колоссальное влияние на развитие государства в целом.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
- О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 5.04.2013 №44-Ф3 [Принят Государственной Думой 22 марта 2013 года. Одобрен Советом Федерации 27 марта 2013 года] [в ред. Федер. закона от 02.07.2021 № 71-ФЗ] // СЗ РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1652.
- Приказ Минэкономразвития России от 07.06.2011 № 273 «Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков» // www.pravo.gov.ru (дата обращения: 23.09.2023).
- Гапоненко В.Ф. Основы функционирования и правовое регулирование контрактной системы закупок для государственных и муниципальных нужд в России / Гапоненко В.Ф. – Текст : непосредственный // Сетевое издание «Академическая мысль». – 2022.- № 1 (18). – С. 14 – 21.
- Ильина О.В. Контрактная система в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд: вопросы правового регулирования/ Ильина О.В. – Текст: непосредственный// Вестник Саратовской государственной юридической академии. – 2020. - № 6. – С. 132 -139.
- Санникова С.С. Правовая политика по совершенствованию нормативного правового регулирования контрактной системы в целях обеспечения закупок российской высокотехнологичной продукции/ Санникова С.С. – Текст: непосредственный //Правовая политика и правовая жизнь. – 2022. - № 4. – С. 105 – 114.
- Федорова И.Ю. Первоочередные меры нормативно-правового регулирования системы государственных и муниципальных закупок // Экономические системы. 2020. Том 13. № 1 (48). С. 86–94.
[1] Гапоненко В.Ф. Основы функционирования и правовое регулирование контрактной системы закупок для государственных и муниципальных нужд в России / Гапоненко В.Ф. – Текст : непосредственный // Сетевое издание «Академическая мысль». – 2022.- № 1 (18). – С. 14 – 21.
[2] Шмелева М.В. Проблемы понятийного наполнения сферы государственных закупок и пути их решения // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2020. № 1. С. 12 - 15.
[3] Приказ Минэкономразвития России от 07.06.2011 № 273 «Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков» // www.pravo.gov.ru (дата обращения: 23.09.2023).
[4] Ильина О.В. Контрактная система в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд: вопросы правового регулирования/ Ильина О.В. – Текст: непосредственный// Вестник Саратовской государственной юридической академии. – 2020. - № 6. – С. 132 -139.
[5] Федорова И.Ю. Первоочередные меры нормативно-правового регулирования системы государственных и муниципальных закупок // Экономические системы. 2020. Том 13. № 1 (48). С. 86–94.
[6] Санникова С.С. Правовая политика по совершенствованию нормативного правового регулирования контрактной системы в целях обеспечения закупок российской высокотехнологичной продукции/ Санникова С.С. – Текст: непосредственный //Правовая политика и правовая жизнь. – 2022. - № 4. – С. 105 – 114.