Правовое регулирование государственного контроля (надзора) за обработкой персональных данных
В рамках разработки темы диссертационного исследования «Правовое регулирование государственного контроля (надзора) за обработкой персональных данных» был проведен анализ ряда авторефератов диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора юридических наук, представленных к защите за последние 3 года. Анализ указанных научных работ по темам, смежным с темой диссертационного исследования, показал наличие существенного исследовательского интереса в сфере информационного права и защиты информации.
- Ефремов А.А. Информационно-правовой механизм обеспечения государственного суверенитета Российской Федерации: автореф. … д-ра юрид. наук. – М., 2021. – 37 с.
В своей научной работе автор обосновывает выделение информационного суверенитета государства как основы обеспечения национальной безопасности и указывает на необходимость суверенизации правового регулирования информационных правоотношений, что предполагает преобладание государственного регулирования над саморегулированием, что, по мнению автора, можно наблюдать в настоящее время. В развитие данной посылки автор предлагает собственное определения понятия «государственного суверенитета в информационном пространстве», который определяется автором как признак (юридическое свойство) государства как особого субъекта информационно-правовых отношений, осуществляющего их правовое регулирование как в пределах своей территории (на внутригосударственном информационном пространстве), так и при участии в международно-правовом регулировании (на глобальном или региональном информационных пространствах).
Вместе с тем, на мой взгляд, предложенное Ефремовым А.А. определение данного понятия не вполне согласуется с данным Конституционным Судом Российской Федерации толкованием государственного суверенитета как «верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении»[1]. Дефиниция, сформулированная Ефремовым А.А., не отражает принципиальных характеристик государственного суверенитета – верховенства и независимости. Кроме того, определение суверенитета государства через признак регулирования глобальных информационных процессов представляется не соответствующим существующим тенденциям и особенностям международного регулирования глобальных процессов, которое основано на достижении консенсуса субъектов международных отношений. Указанное следует, в том числе, и из положений Основ государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности, утвержденных Указом Президента РФ от 12 апреля 2021 г. № 213.
В частности, основной «целью государственной политики в области международной информационной безопасности является содействие установлению международно-правового режима, при котором создаются условия для предотвращения (урегулирования) межгосударственных конфликтов в глобальном информационном пространстве, а также для формирования с учетом национальных интересов Российской Федерации системы обеспечения международной информационной безопасности» [2].
Несколько иное, основанное на приведенном толковании Конституционного Суда РФ, понятие информационного суверенитета дает М.М. Кучерявый, по мнению которого это «верховенство и независимость государственной власти при формировании и реализации информационной политики. Верховенство реализуется в национальном сегменте, а независимость — в глобальном информационном пространстве». В этой связи выделение такого вида суверенитета, как «информационный суверенитет», по мнению автора, имеет право на жизнь, но при этом требуется уточнение пределов данного понятия и определения его сочетания с другими видами суверенитета, а также построения иерархии степени их влияния на национальную безопасность в условиях глобального мира.[3]
Таким образом, государственный суверенитет в информационном пространстве, на мой взгляд, не является самостоятельной категорией, а выступает лишь проявлением суверенной власти государства в определенной сфере.
Ефремов А.А., рассматривая законодательные основы информационно-правового обеспечения государственного суверенитета, предлагает дополнить весь массив действующих законодательных актов в сфере информационного права, в том числе ФЗ «О персональных данных», указанием на обеспечение государственного суверенитета в качестве одной из основных целей правового регулирования и полномочий государственных органов. Высказанное предложение, по нашему мнению, представляется чрезмерным, исходя из следующего. Государственный суверенитет, будучи признаком государства и государственной власти, реализуется в рамках государственной политики в целом и не должен являться целью работы конкретного сотрудника. ФЗ «О персональных данных», как следует из ст. 2, был принят для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.
В этой связи, закрепление предлагаемого положения об обеспечении государственного суверенитета в информационном пространстве в качестве цели данного закона представляется спорным и не отвечающим задачам правового регулирования в сфере защиты персональных данных. Анализ научного исследования Ефремова А.А. позволяет сделать вывод о том, что несмотря на научную и практическую значимость, не все высказанные автором предложения применимы в сфере защиты персональных данных.
- Джафарова Н.Т. Административная ответственность за правонарушения в области оборота информации: автореф. … канд. юрид. наук. – М., 2021. – 29 с.
Автор в своей научной работе проводит дифференциацию информации по критерию ее управленческого применения, в связи с чем предлагает выделять:
1) информацию для внутриорганизационного обеспечения органов управления;
2) информация позитивного (созидательного) характера, связанная с реализацией управленческих функций;
3) информация, характеризующая правовые конфликты, связанные с противодействием органов управления неисполнению обязательных норм и предписаний;
4) информация, характеризующая противодействие государственных органов катастрофам природного и техногенного характера.
Представляется, что подобная классификация не включает в себя все разнообразие информации как объекта исследования. В частности, применительно к теме нашего исследования, не ясно, к какой группе следует отнести персональные данные. Вместе с тем, персональные данные составляют неотъемлемую и крайне массивную часть всей информации, которая входит в круг деятельности государственных и муниципальных органов. Автор диссертации при этом указывает, что дифференциация информации необходима для выработки наиболее обоснованных способов управления информацией и ее защиты. Тем не менее, в этой связи защита персональных данных и государственный контроль за ней оказываются с учетом приведенной классификации за пределами исследования.
Вместе с тем, автор, справедливо указывает на то, что персональные данные граждан могут стать непосредственным объектом административного правонарушения, в том числе и со стороны государственного гражданского служащего. При этом характер правонарушения, степень его общественной опасности и иные характеристики будут определяться кругом должностных полномочий и особенностью должностного положения. Кроме того, автор особое внимание уделяет процессу доказывания при производстве административного расследования, обосновывая необходимость проведения экспертиз для подтверждения обстоятельств дела. Однако при этом автором не высказано каких-либо предложений относительно предупреждения совершения правонарушений при обработке персональных данных.
Автор обосновывает необходимость введения в законодательство Российской Федерации в сфере информации понятия «оборот информации», под которым предлагается понимать урегулированные нормами права действия физических, юридических и должностных лиц, направленные на создание, поиск, обработку, накопление, систематизацию, хранение, обновление, изменение, использование, извлечение, распространение, пересылку, разглашение, обезличивание, блокирование, изъятие и уничтожение информации, соответствующей установленным законом параметрам, осуществление которых нацелено на эффективную реализацию задач и функций государственного управления, защиту прав и интересов индивидуальных и групповых субъектов информационных правоотношений от противоправных посягательств.
Предложенное автором определения представляет собой попытку объединить все возможные действия в отношении информации, однако с точки зрения лексического значения явно выходя за рамки понятия «оборот». Кроме того, такое понятие идет в разрез с имеющимся в российском информационном законодательстве понятием. Так, ФЗ Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ (ред. от 28.04.2023) "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию" дает такое определение: «оборот информационной продукции - предоставление и (или) распространение информационной продукции, включая ее продажу (в том числе распространение по подписке), аренду, прокат, раздачу, выдачу из фондов общедоступных библиотек, публичный показ, публичное исполнение (в том числе посредством зрелищных мероприятий), распространение посредством эфирного или кабельного вещания, информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети "Интернет", и сетей подвижной радиотелефонной связи»[4].
- Наумов В.Б. Институт идентификации в информационном праве: автореф. … д-ра юрид. наук. – М., 2020. – 52 с.
Автором предложено понятие идентификации как информационного процесса, направленного на установление субъектного и (или) объектного состава общественных отношений на основе идентификатора или их совокупности в соответствии с содержанием отношений и их правовой природой, определяемых социально-экономическими, правовыми и технологическими условиями их развития в информационном обществе в ходе его цифровой трансформации. При этом правовой режим идентификации представляет собой порядок регулирования общественных отношений в информационной сфере, направленных на осуществление информационного процесса отождествления субъектов или объектов отношений с помощью различных правовых и иных средств, создающих необходимые условия для реализации прав, свобод и законных интересов субъектов в информационной сфере и обеспечения информационной безопасности личности, общества и государства.
Однако автором при обосновании данных понятий не дается разграничения со смежным понятием обработки информации, в том числе и персональных данных. Однако в этой связи автор указывает, что в силу объективного содержания процессов идентификации и понятия персональных данных, служащего для установления однозначной взаимосвязи физического лица с информацией о нем посредством различных идентификаторов (их комбинации), институт идентификации в отношении субъектов тесно связан с таким институтом информационного права как персональные данные. Представляется, что их выявленная органическая взаимосвязь обогатит систему правового регулирования и будет служить повышению уровня защиты прав и интересов лиц в информационной среде.
Таким образом, проводя анализ правового института идентификации в информационном праве, автор признает его уже сформировавшимся и достаточно успешно функционирующим. При этом, основу его правового регулирования составляет в том числе и ФЗ «О персональных данных». Исходя из этого, неясна практическая необходимость внедрения такого понятия в правовую доктрину информационного права, учитывая фактическое существование института обработки информации и, в том числе, персональных данных. Автор не проводит дифференциации понятий идентификации персональных данных и идентификации информации в целом, что приводит к некоторой неопределенности в отношении предложений автора.
Кроме того, применительно к идентификации в сети Интернет, автор указывает на то, что для достижения целей и задач идентификации может оказываться специальная услуга по идентификации агентом идентификации (доверенным лицом). Предмет и содержание договора услуг идентификации имеют существенные особенности: специальные термины и определения; нормативную определенность требований к используемым техническим средствам и инфраструктуре идентификации; технологические спецификации; условия о порядке обмена и предоставлении информации; раздел о конфиденциальности и защите персональных данных, который, как правило, определяет информационную безопасность рассматриваемых отношений. Такой подход представляется несколько опасным с точки зрения защиты персональных данных субъектов идентификации в сети Интернет. Автор, признавая это, указывает на необходимость разработки правового регулирования предлагаемого института и норм о юридической ответственности идентифицирующего лица, однако ограничивается лишь констатацией такой необходимости, не внося конкретных предложений.
- Кротов А.В. Формирование предмета подотрасли права частной жизни в системе конституционного права: сравнительно-правовое исследование: автореф. … д-ра юрид. наук. – Белгород, 2022. – 43 с.
Автором обосновывается, что российская правовая система в настоящий период переживает процесс обособления совокупности элементов системы конституционного права, касающихся сферы частной жизни, в новую правовую общность – подотрасль права частной жизни, обусловлено увеличением разнообразия и усложнением числа норм, регулирующих общественные отношения в сфере частной жизни, приобретением ими свойства системности, более строгой упорядоченности, их формированием в новой сфере общественной и государственной активности – в виртуальном пространстве, а также модернизацией системы права.
Говоря о формировании подотрасли права, автор обосновывает наличие собственного предмета и метода правового регулирования. Предметом правового регулирования выступает массив общественных отношений, возникающих в процессе формирования и развития своеобразных, присущих исключительно данному индивиду физических, психических и социальных характеристик, объективно поддающихся юридическому нормированию и получающих такое нормирование. Вместе с тем, в доктрине до настоящего времени не выработано единого подхода к сущности предмета правового регулирования, в связи с чем следует опираться на позицию известного ученого О.С. Иоффе, который писал, что под объектом права понимается «то, на что право направляется или на что оно оказывает воздействие»[5]. С учетом данного подхода представляется, что в сфере частной жизни человека круг общественных отношений, поддающихся правовому регулированию, урегулирован иными отраслями права: конституционным, семейным, трудовым, и др. В этой связи существование собственного предмета правового регулирования права частной жизни представляется спорным.
Автор, анализируя положения действующего законодательства и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, делает вывод о поступательном движении от «негативного» конституционного статуса права частной жизни в сторону усиления «позитивных» нормативных начал. Область права частной жизни последовательно пополняется актуальными аспектами семейных отношений и различными видами охраняемых тайн (врачебной, банковской, налоговой), расширяя внутреннюю систему права частной жизни. Однако, несмотря на расширение правового содержания, гарантированного Конституцией РФ права на неприкосновенность частной жизни, говорить о формировании подотралси права, на наш взгляд, оснований не просматривается. Конституционно гарантированные права и свободы человека и гражданина раскрываются в нормах иных отраслей права, однако не формируют отдельных подотраслей.
Автор формулирует предложения, направленные на совершенствование российского законодательства, в части касающейся права частной жизни. В частности, предлагается изложить ч. 6 ст. 17 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. No 3-ФЗ «О полиции» в следующей редакции: «Полиция обязана обеспечить гражданину возможность ознакомления в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, с содержащейся в банках данных информацией, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Перечень банков данных подлежит официальному опубликованию». Данное предложение представляется заслуживающим критики по ряду оснований. Во-первых, следует отметить, что на настоящем этапе в Российской Федерации существующие банки данных информации о гражданах находятся на стадии формирования. Кроме того, система банков данных имеет отраслевой характер и формируется уполномоченными органами конкретной сферы государственного управления.
На настоящий момент существуют различные реестры, регистры, кадастры, которые не объединены между собой в единую информационную систему и ведутся различными органами (Федеральная налоговая служба, Росреестр, Федеральная служба судебных приставов и т.д.). В этой связи представляется необоснованным возложение обязанности по ознакомлению граждан с информацией именно на полицию. Кроме того, законодательство Российской Федерации в настоящее время уже содержит нормы права, обязывающие уполномоченные органы знакомить граждан с любой информацией, касающейся их жизни. В качестве примера можно привести ст. 22 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 24.07.2023) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", каждый имеет право получить в доступной для него форме имеющуюся в медицинской организации информацию о состоянии своего здоровья, в том числе сведения о результатах медицинского обследования, наличии заболевания, об установленном диагнозе и о прогнозе развития заболевания, методах оказания медицинской помощи, связанном с ними риске, возможных видах медицинского вмешательства, его последствиях и результатах оказания медицинской помощи.
Также автор предлагает дополнить ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. No 152-ФЗ «О персональных данных» и ст.2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» следующим положением: «право на анонимность – право на защиту лица от несогласованной идентификации как в онлайн, так и в офлайн среде». Указанное предложение представляется чрезмерным, поскольку действующее законодательство уже содержит подобные требования, в частности п. 1 ст. 6 ФЗ «О персональных данных» гласит, что обработка персональных данных осуществляется с согласия субъекта персональных данных на обработку его персональных данных.
- Русакова Е.П. Воздействие цифровизации на гражданское судопроизводство в России и за рубежом: опыт Китая, Индии, Сингапура, Европейского Союза, США, ЮАР и некоторых других стран: автореф. … д-ра юрид. наук. – М., 2022. – 45 с.
В своем исследовании автор доказывает, что переход судебной формы защиты права, связанной с реальной явкой в судебное учреждение и судоговорением на цифровую, является не только целью, но и уже в ряде сфер жизни становится существующей реальностью современного мира. Широкое внедрение цифровых технологий делает необходимым и обуславливает под их воздействием выработку новых механизмов разрешения гражданско-правовых споров, в которых баланс частно-правовых и публично-правовых интересов становится более оптимальным. В связи с этим авто указывает на то, что происходящая в Российской Федерации постепенная трансформация форм защиты прав и законных интересов из обычного порядка в цифровой формат потребует корректировки существующих основополагающих начал их осуществления, реформирования действующего законодательства в контексте увеличения роли суда в процессе примирения сторон, с целью преобразования порядка проведения и повышения привлекательности примирительных процедур, а также закрепления их обязательного осуществления.
Следует отметить, что в арбитражных судах Российской Федерации реализована концепция электронного правосудия, имеется достаточное правовое регулирование и достаточный массив дел, рассмотренных в таком порядке. Однако даже применительно к арбитражному процессу исследователи признают неравный доступ к электронному правосудию в рамках нашей страны[6]. В целом автор указывает на то, что в силу ряда причин большая часть населения РФ пока не имеет возможности использовать цифровые технологии, однако для решения данной проблемы предлагает на законодательном уровне закрепить социальные гарантии граждан для возможности реализации права на цифровое правосудие. К ним относится прежде всего создание при судах специальной бесплатной службы, которая должна работать с населением и осуществлять помощь, связанную с использованием цифровых технологий или предоставлением таких услуг в режиме онлайн. Данное электронное обеспечение как одну из социальных гарантий следует закрепить на всех уровнях отправления правосудия.
Высказанное автором предложение представляется на данном этапе попросту нереализуемым, поскольку отсутствие возможности воспользоваться цифровым правосудием у большей части населения вызвано не отсутствием законодательного закрепления такой возможности, а отсутствием технической возможности как у граждан, так и самих судов, что в особенности характерно для судов в регионах. Даже федеральные суды центральных регионов, расположенные в районах, удаленных от мегаполисов, зачастую в недостаточной степени технически оснащены для организации цифрового правосудия. Кроме того, не ясна сущность деятельности, предлагаемой к созданию бесплатной службы на базе судов. Если данная служба предполагается как функционирующая в режиме онлайн, то в этом случае снова данное предложение сталкивается с катастрофическим техническим оснащением как населения в целом, так и судов.
Кроме того, применительно к теме исследования, следует отметить, что возможно возникновение проблем, связанных с идентификацией личности участников процесса и сохранности персональных данных, поскольку данные документа, удостоверяющего личность, необходимо предоставлять только в распоряжение суда, исключая доступ к ним иных участников процесса. Согласно «Концепции информатизации Верховного Суда РФ» предусматривается создание нового вида правосудия это «правосудие онлайн», согласно которому, суд и/или один или все участники судебного процесса смогут осуществлять все или отдельные процессуальные действия онлайн посредством применения информационных технологий, а именно: обращаться в суд; получать информацию о движении дела (извещения); ознакомиться с материалами дела, получить судебные акты и их копии в электронном виде; участвовать в мероприятиях, в том числе международных. Поставленные задачи могут быть реализованы только если будет создана единая электронная платформа, на которой будет осуществляться коммуникация между судебными инстанциями и органами государственной власти, а также всех участников процесса.
В настоящее время предполагается расширить цифровые возможности участников судебного разбирательства для осуществления онлайн процессуальных действий посредством федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - ЕПГУ), либо информационной системы, определенной Верховным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, либо систем электронного документооборота участников гражданского судопроизводства с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия. На этом основании делается вывод, что необходимо заявленные задачи информатизации Верховного Суда РФ распространить на всю судебную систему, так как без этого будет невозможна реализация концепции создания цифрового правосудия в России.
Создание электронных дел будет возможно только тогда, когда вся деятельность судов по рассмотрению дел, начиная с первой инстанции и до исполнительного производства, будет осуществляться с использованием современных информационно-телекоммуникационных технических средств в режиме онлайн. При этом автор предлагает рассмотреть возможность включения в процессуальное законодательство Российской Федерации презумпции достоверности персональных данных, сохраненных в базе электронной платформы «Единого портала государственных услуг», что позволит избежать многих сложностей в процессе доказывания. Указанное предложение, на наш взгляд, имеет основания, однако является несколько преждевременным, поскольку на данном этапе граждане не обязаны иметь собственную учетную запись на портале Госуслуг, следовательно, установление такой презумпции может поставить граждан в неравное положение. В целом следует отметить, что развитие цифровых технологий неизбежно будет проникать в том числе и в судопроизводство. Однако нельзя не признать, что современный уровень развития технологий в рамках нашей страны является крайне неоднородным, что не позволяет в ближайшее время проводить кардинальные законодательные реформы.
Список источников и литературы
- Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ (ред. от 28.04.2023) "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию"[Электронный ресурс] / Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_108808/b819c620a8c698de35861ad4c9d9696ee0c3ee7a/ (дата обращения: 28.10.2023).
- Указ Президента Российской Федерации от 12.04.2021 г. № 213 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности» [Электронный ресурс] / Режим доступа : URL : https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/official_documents/1871845/ (дата обращения : 27.10.2023).
- Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [Электронный ресурс] / Режим доступа: URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_27571/ (дата обращения: 27.10.2023).
- Джафарова Н.Т. Административная ответственность за правонарушения в области оборота информации: автореф. … канд. юрид. наук. – М., 2021. – 29 с.
- Ефремов А.А. Информационно-правовой механизм обеспечения государственного суверенитета Российской Федерации: автореф. … д-ра юрид. наук. – М., 2021. – 37 с.
- Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 1949.
- Кротов А.В. Формирование предмета подотрасли права частной жизни в системе конституционного права: сравнительно-правовое исследование: автореф. … д-ра юрид. наук. – Белгород, 2022. – 43 с.
- Кучерявый М.М. Государственная политика информационного суверенитета России в условиях современного глобального мира // Управленческое консультирование. – 2015. - № 2. – С. 8 – 15.
- Наумов В.Б. Институт идентификации в информационном праве: автореф. … д-ра юрид. наук. – М., 2020. – 52 с.
- Новикова К.С. Цифровые новации и элементы электронного правосудия в арбитражном судопроизводстве в период распространения коронавирусной инфекции // Образование и право, № 4. 2020. С. 240-244.
- Русакова Е.П. Воздействие цифровизации на гражданское судопроизводство в России и за рубежом: опыт Китая, Индии, Сингапура, Европейского Союза, США, ЮАР и некоторых других стран: автореф. … д-ра юрид. наук. – М., 2022. – 45 с.
[1] Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [Электронный ресурс] / Режим доступа: URL : https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_27571/ (дата обращения : 27.10.2023).
[2] Указ Президента Российской Федерации от 12.04.2021 г. № 213 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности» [Электронный ресурс] / Режим доступа : URL : https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/official_documents/1871845/ (дата обращения : 27.10.2023).
[3] Кучерявый М.М. Государственная политика информационного суверенитета России в условиях современного глобального мира // Управленческое консультирование. – 2015. - № 2. – С. 8 – 15.
[4] Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ (ред. от 28.04.2023) "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию"[Электронный ресурс] / Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_108808/b819c620a8c698de35861ad4c9d9696ee0c3ee7a/ (дата обращения: 28.10.2023).
[5] Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 1949.
[6] Новикова К.С. Цифровые новации и элементы электронного правосудия в арбитражном судопроизводстве в период распространения коронавирусной инфекции // Образование и право, № 4. 2020. С. 240-244.