ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ
Введение
Актуальность теоретико-правового исследования вопросов административной юстиции обусловлена многими факторами:
- в последние годы существенно увеличивается количество административных дел, рассматриваемых как административно-юрисдикционными органами, так и судебными органами;
- институт административной юстиции не регламентируется в России на законодательном уровне.
Проблема. В 2015 году был принят Кодекс административного судопроизводства РФ, однако его принятие не привело к появлению административных судов, как самостоятельной судебной системы, хотя еще в 2000 г. проект федерального конституционного закона № 7886-3 «О федеральных административных судах в Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу Верховным Судом РФ.
Гипотеза. Богатый опыт функционирования института российской административной юстиции может положительно отразиться на предлагаемых способах реформирования современного законодательства.
Целью исследования является проведение комплексного анализа этапов развития административной юстиции в России и современного состояния данного института. Задачи:
- изучить становление административной юстиции в России;
- рассмотреть институт административной юстиции современной Российской федерации.
Становление административной юстиции в России
Административная юстиция несомненно может быть отнесена к важнейшим правовым институтам в любом государстве вне зависимости от исторического этапа развития, на котором в тот или иной период находится государство. Административная юстиция представляет собой систему специализированных органов или специализированных судов, основная задача которых заключается в осуществлении контроля за соблюдением законности в системе государственного управления. Также под административной юстицией в более узком смысле можно понимать особый процессуальный порядок разрешения споров, возникающих в рамках административно-правовых отношений. И.В. Панова справедливо отмечает, что Россию отличает наличие богатого опыта функционирования института административной юстиции, который необходимо принимать во внимание при рассмотрении отечественного законодательства административного судопроизводства и административной юстиции, что может положительно отразиться на предлагаемых способах реформирования современного законодательства.[1] В России одним из первых нормативных актов, в котором получило закрепление право на жалобу, стал Судебник 1497 г., где было определено, что с жалобой можно обратиться к боярину. В Судебнике 1550 г. была предпринята попытка ограничить количество жалоб, которые подаются на имя царя и введено понятие «необоснованная жалоба», за которую лицо привлекалось к ответственности вплоть до тюремного заключения. В 1649 году в Соборном уложении впервые была установлена ответственность должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений.
Зарождение практики разрешения споров, возникающих в сфере государственного управления между гражданином и органом управления в России произошло в Петровскую эпоху. Всё гражданское управление было передано Сенату. В 1711 году издан Указ об учреждении Правительствующего Сената и о персональном его составе. В составе Правительствующего Сената были созданы Первый и Второй департаменты. 1-ый департамент Сената рассматривал жалобы по всем видам административных дел, за исключением крестьянских, которые находились в ведении Второго департамента.
Правительствующий сенат долгое время сохранял за собой функцию административно-судебного органа, что позволяет говорить о появлении первой системы контроля за законностью в сфере государственного управления. Именно в «имперский» период сформировались основы понимания многих из дошедших до наших дней принципов государственного управления и государственной службы (законности, целесообразности, ответственности, компетентности и проч.), а также установился основной принцип рассмотрения жалоб, который сохранился до настоящего времени и заключается в том, что жалоба на действия должностного лица направлялась в вышестоящую инстанцию. 1-й департамент Сената в 1860 - 1880 гг. приобрел значение административного суда. Однако несмотря на обширные полномочия Сената к началу XX века институт судебного обжалования действий органов государственной администрации так и не сложился.
В период премьерства П.А. Столыпина (1906 – 1911 г.) задача реформирования административной системы стала более актуальной. В 1916 г. был принят закон «О некоторых изменениях в устройстве и производстве дел департаментов Правительствующего сената», после вступления в силу которого было утверждено правило о несменяемости судей-сенаторов, было ослаблено влияние министерств на принятие сенатских решений и было введено состязательное начало в сенатское производство.[2] Считается, что после принятия указанного закона завершился процесс становления 1-го департамента как высшего органа административной юстиции. Экономическая ситуация и революции 1917 года не позволили реализовать все планируемые преобразования. После перехода к советскому государству система государственного управления была изменена практически полностью.
Достаточно стройная система судебных органов административной юстиции была утверждена Временным правительством в Положении о судах по административным делам от 30 мая 1917 года. Данный акт предполагал создание трёх звеньев административных судов: в уездах, особые административные отделения окружных судов и высшая инстанция – I Департамент Правительствующего Сената. Таким образом, в России впервые была закреплена система административных судов, но реализовать закрепленные положения так и не вышло. Причиной изначально были экономические сложности, которые не позволяли модернизировать систему управления на местах. Затем после революции в октябре 1917 года реализация реформы была полностью приостановлена. Административные суды были упразднены по мере упразднения всех элементов судебной системы дореволюционной России. После революции 1917 года изменилась не только система государственного устройства, но и весь характер взаимодействия государства с населением. В этот период, несмотря на то, что фактически Россия приблизилась к образованию органов административной юстиции, их необходимость признавалась, в том числе, на уровне власти, формирование органов административной юстиции так и не произошло. Основной причиной стала советская идеология, отвергающая административную юстицию, как буржуазный институт.
Хотя и в советский период были приняты некоторые важные акты, которые повлияли на современную правовую систему. Так, в 1964 году был принят ГПК РСФСР, в который были включены положения о том, что споры, возникающие из административно-правовых отношений, и дел особого производства, рассматриваемых по общим правилам судопроизводства, за отдельными изъятиями, установленными законодательством рассматриваются в порядке, предусмотренном законодательством о гражданском судопроизводстве.
Вскоре уже на конституционном уровне (Конституция СССР 1977 года – ст. 58, Конституция РСФСР 1978 года – ст. 56) было закреплено право на обжалование в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий и ущемляющих права граждан, не устанавливали никаких прямых ограничений на обжалование в суд любых действий любых должностных лиц, что создавало предпосылки для действия принципа всеобщего обжалования. При этом данная норма не могла реализовываться, так как отсутствовал практический механизм её реализации.
В 1987 году был принят Закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан». Закон не распространял юрисдикцию суда на действия коллективных субъектов права. При этом законодательное закрепление получил обязательный предсудебный порядок разрешения спора: перед обращением в суд на сторону возлагалась обязанность на править жалобу на рассмотрение в вышестоящую управленческую инстанцию. Со временем от него отказались, позволив непосредственно обращаться в суд. Современная Россия, став новым суверенным государством, с начала 1990г. вновь обратилась к поиску оптимальной модели государственного управления, построение которой невозможно без совершенствования теоретического базиса проводимой административной реформы. Спор о необходимости законодательного оформления административно-процессуальных отношений начался еще с 60-х годов XX века и получил своё логическое завершение лишь к 2013 году, когда зашла речь о принятии Кодекса административного судопроизводства (КАС РФ), который стал гарантом доступности правосудия для граждан и иных субъектов административных правоотношений при рассмотрении споров с органами государственной власти.
КАС был введен в действие в 2015 году, после чего началась новая эпоха развития административного процесса. КАС РФ представляет собой кодифицированный нормативный документ, в котором устанавливаются правила рассмотрения и разрешения в судебном порядке административных дел, в частности, о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 КАС РФ устанавливается, что российское административное судопроизводство представляет собой деятельность Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. В соответствие с частью 1 статьи 2 КАС РФ административное судопроизводство осуществляется, как в соответствии с КАС РФ, так и в соответствии с положениями некоторых иных нормативных актов (ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и пр.). [3]
Административный иск стал представлять собой самостоятельную форму искового заявления, цель подачи которого – судебная защита и восстановление нарушенного субъективного публичного права или законного интереса участника административного правоотношения. Требования, заключенные в административном иске, связаны с запретом на производство определенных действий или с возложением обязанности по совершению действий в интересах административного истца. Стороной административного иска всегда является лицо, обладающее властно-публичной компетенцией (орган, организация, должностное лицо).
Принятие КАС РФ не привело к появлению административных судов, как самостоятельной судебной системы. Хотя еще в 2000 г. проект федерального конституционного закона № 7886-3 «О федеральных административных судах в Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу Верховным Судом РФ.[4] В первых слушаньях его принятие активно поддерживалось, осознавалась его необходимость. Уже через месяц после внесения, проект был принят Государственной Думой в первом чтении.
Цель его принятия уже тогда заключалась в реализации конституционных положений, а также необходимости оптимизировать существующие средства защиты прав и интересов граждан и иных субъектов российского права.
Многократно подчеркивалась и сложность данной категории дел. Без видимых на то причин, рассмотрение законопроекта было приостановлено, и в 2013 году он был снят с рассмотрения Государственной Думы и возвращен в Верховный Суд РФ на том основании, что Государственная дума приступила к рассмотрению проекта КАС РФ, хотя КАС РФ каким-либо образом систему судов не затрагивал и не изменял.
В настоящий момент наметилась тенденция к специализации в рамках судебных органов, которая выражается в создании внутри судебной системы особых организационных структур (судебных коллегий, составов), предназначенных для разрешения административных споров. Данная тенденция отражает общемировые процессы специализации суда и судей по административным спорам, что обусловлено повышением сложности спорных административных дел.
Институт административной юстиции в Российской Федерации
Административная юстиция выступает в качестве самостоятельной ветви власти, фундаментом которой является судебный контроль, оказывающийся процессуальной формой рассмотрения публично-правовых споров. Административная юстиция включает в себя рассмотрение и разрешение жалоб, предметом которых являются неправомерные действие или бездействие, органов государственной власти и их должностных лиц. Именно поэтому, административная юстиция содержит в себе два элемента: органы, осуществляющие правосудие, и административное судопроизводство.
Под административной юстицией понимается разновидность судебной деятельности – осуществляется с соблюдением основных элементов судебного разбирательства.[5] Действуют два подхода к организации административной юстиции это:
- овладение дилеммами публичного права квалификацией общих судов;
- овладение дилеммами публичного права квалификацией администрации в формате судебно-административных коллегий.
Есть основополагающие признаки административной юстиции, которые могут помочь отграничить административную юстицию от иных категорий административного права:
- в пределах административной юстиции, опровергаются решения и действия не только органов исполнительной власти, но и государственных органов, неотчуждаемых к другим ветвям власти также к другим уровням публичной власти.
- под административной юстицией выступает деятельность судов. Судебная форма защиты прав и свобод человека и гражданина является высшей формой, эта форма защиты интересов личности в конфликте с государством использует ряд превосходств над;
- отделить административную юстицию от других сфер судебной деятельности допускает вид спора - это спор, происходящий из административных или иных публичных отношений.
На основании Конституции Российской Федерации, защита прав и свобод человека и гражданина является значительным, весомым предназначением государства. Главенствующим элементом преобладание закона является утверждение судебного контроля над деятельностью органов исполнительной власти и местного самоуправления. Многие учёные считают, что возникновение института административной юстиции не окончено. Поскольку институт административной юстиции – социальные отношения, развивающиеся в сфере государственного управления.[6] Подытоживая, административная юстиция выступает как правосудие по административным делам и судебный контроль. В настоящее время множество правоведов выступают за введение в нашем государстве административных судов общей юрисдикции. Отсутствие в России реального административного правосудия, выступает как недостаток судебной системы. Очень длительным и тяжёлым является процесс создания административных судов, но усугубляет всё это проект, требующий огромных денежных вложений. Однако, было замечено продвижение по основанию, созданию этих судов. Так, со временем были замечены действия по созданию в стране системы административной юстиции. Верховным Судом Российской Федерации была учреждена Судебная коллегия по административным делам в составе первой инстанции, второго, третьего судебных составов. Также, были образованы данные коллегии по административным делам в судах общей юрисдикции.
В апреле 2015 г. принят Закон административного судoпроизводства в Российской Федерации. Правоведы подтверждали о внесении в последствие административных судов. Сопоставляя заграничный стаж административной юстиции, стоит подчеркнуть, что административная юстиция прогрессирует как отдельный институт. Так, в странах Европы, таких как, Бельгия, Испания, Румыния об институте административной юстиции не говорится в основном законе страны, нo он совершает работу. Выделяют несколько концепций административной юстиции:
- административная, органы административной юстиции входят в исполнительную ветвь власти, неподвластны судам общей юрисдикции.
- общесудебная. Жалобы на деяния органов исполнительной власти рассматриваются судами общей юрисдикции.
- квазисудебная.
- административно-судебная. Административная юстиция показана не только специализированными судами, но и квазисудебными органами.
Для Российской Федерации отличительна общесудебная концепция, система специальных судов не разработана. Предпринимали неоднократные попытки реализовать специализированные суды по разрешению административных дел, но всё было безрезультатно. Но попытки не прекращались вносили законопроекты в Государственную Думу Российской Федерации по данному вопросу, но ни один законопроект не был принят. В 2010 году Государственная Дума решила прекратить слушание закона «О федеральных административных судах», невзирая на то, что он провёл первое чтение. Мнения правоведов также расходятся по данному вопросу. Одни придерживаются к мнению, что появление административных судов породит вспомогательные страховки поддержки прав и свобод граждан и повысит результативность правосудия. Другие, что рассмотрение дел, появляющихся из административно-правовых взаимоотношений, необходимо рассматривать исключительно в узкоспециализированных судах. Создание административной юстиции может стать огромным шагом к упрочнению судебной системе Российской Федерации. В наше время административные дела подлежат районным и областным судам. Гарантировать разделение правосудия невозможно, поскольку аналогичных дел становится больше.
Впрочем, существуют и единомышленники приобретающие противоположенное мнение. Такие исследователи как И. В. Панова и М.Я Масленников полагают, весьма высокоэффективно узкоспециализировать судей, нежели суды. Иные исследователи считают, что для создания, воплощения административных судов нужны материальные средства, которые лучше было бы направить их на формирование аппарата мировых судей.
Заключение
Подводя итог, можно отметить, что на современном этапе развития российской правовой системы вопрос модернизации института административной юстиции приобрёл особую актуальность. Анализ исторических особенностей развития института административной юстиции позволяет сделать вывод, что Россия уже не единожды стояла на пороге официального появления административный судов, как элемента судебной системы. Однако экономические и политические факторы не позволяли реализовать в полной мере предлагаемые изменения. В настоящий момент созданы все необходимые условия и сформировались достаточные предпосылки для проведения комплексной реформы системы административного судопроизводства. При этом всё же есть нужда и потребность для создания административных судов в Российской Федерации. Результат данного проекта будет действующим, появится выгрузка судов общей юрисдикции, уменьшение дедлайна слушания дел. Важно отметить, что создание административных судов усовершенствует взаимодействия граждан и юридических лиц с органами государственной власти.
Таким образом, поставленные задачи выполнены, и гипотеза, что богатый опыт функционирования института российской административной юстиции может положительно отразиться на предлагаемых способах реформирования современного законодательства, доказана.
Список использованной литературы
- "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 30.12.2021, с изм. от 13.01.2022)
- Быченкова А. В., Нуржанова Г. Х. Институт административной юстиции // Лучшие студенческие исследования: статья в сборнике трудов конференции. – Пенза. 2022. С. 84-86
- Гвоздев Д. В. О предмете права административной юстиции // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права (Сорокинские чтения): статья в сборнике трудов конференции. – Санкт-Петербург. 2021. С. 245-248
- Комментарий к Конституции Российской Федерации / С.А. Комаров [и др.]; под редакцией С.А. Комаров. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2019. - 333 с.
- Муцалов Ш. Ш. История формирования административной юстиции континентальной системы права // Научные исследования в современном мире. Теория и практика: статья в сборнике трудов конференции. – Санкт-Петербург. 2021. С. 202-204
- Панова И.В. Развитие административного судопроизводства и административной юстиции в России // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2017. № 1. С. 32 – 41
- Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. Отдел 1. № 11. Ст. 68. 1. 1. 37 // Правовая система "Консультант Плюс", 2021
- Шувалов В.Э., Энговатова В.В. Некоторые исторические аспекты административной юстиции в России // Инновационные научные исследования в современном мире: теория, методология, практика: статья в сборнике трудов конференции. – Уфа. 2021. СМ. 192-200
[1] Панова И.В. Развитие административного судопроизводства и административной юстиции в России // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2017. № 1. С. 32 - 41
[2] Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. Отдел 1. № 11. Ст. 68. 1. 1. 37 // Правовая система "Консультант Плюс", 2021
[3] "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 30.12.2021, с изм. от 13.01.2022)
[4] Проект федерального конституционного закона № 7886-3 "О федеральных административных судах в Российской Федерации" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 22.11.2000) // Правовая система "Консультант Плюс", 2021.
[5] Быченкова А. В., Нуржанова Г. Х. Институт административной юстиции // Лучшие студенческие исследования: статья в сборнике трудов конференции. – Пенза. 2022. С. 84-86
[6] Комментарий к Конституции Российской Федерации / С.А. Комаров [и др.]; под редакцией С.А. Комаров. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2019. - 333 с.