Анализ положений Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
После принятия Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в эколого-правовой науке были высказаны обоснованные критические замечания по поводу того, что он не является законом прямого действия, поскольку содержащиеся в нем нормы, сформулированы в самом общем виде, и их реализация требует дополнительной правовой регламентации8 . Очевидно, что вносимые ФЗ от 21 июля 2014 г. изменения, направлены на устранение этого дефекта в правовом регулировании отношений по охране окружающей среды. Более того, можно говорить о том, что впервые на законодательном уровне предпринята попытка детальной правовой регламентации применительно к деятельности хозяйствующих субъектов, сопряженной с негативным воздействием на окружающую среду.
2. Одним из принципиально важных новшеств является введение градации в отношении объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. В зависимости от уровня воздействия (значительное, умеренное, незначительное и минимальное) такие объекты теперь подразделяются на четыре категории. Введение такого деления представляется обоснованным. В зависимости от производственной мощности, вида производимой продукции и используемых технологий, такие объекты оказывают разное по своему уровню и опасности негативное воздействие на окружающую среду, и соответственно их эколого-правовой статус не может быть унифицированным, что и предусматривается в ФЗ от 21 июля 2014 г. Вместе с тем вызывает вопрос положение ч. 3 ст. 4.2 ФЗ «Об охране окружающей среды (введено в действие с 1 января 2015 г. ФЗ от 21 июля 2014 г.) о том, что установление критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий осуществляется Правительством РФ. То, что критерии не были определены в законе, позволяет говорить о том, что фактически на момент его принятия у депутатского корпуса не было четкого представления о том, какие объекты подпадут под ту или иную категорию.
Между тем, с точки зрения общей концепции новаций в эколого-правовом механизме регулирования деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую среду, вопрос о критериях является принципиальным. Ведь именно от этого зависит дальнейший, предусмотренный ФЗ от 21 июля 2014 г., правовой режим деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, причем как на стадии ее планирования, так и на стадии осуществления. Это касается 5См.: URL:http:.duma.gov.ru/ (дата обращения: 23.03.2012). 6СЗ РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4220. 7СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. 8См., например: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. 16 требований, предъявляемых к ним в рамках экологической экспертизы, постановки на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, нормирования допустимого воздействия, платы за негативное воздействие на окружающую среду, внедрения наилучших доступных технологий (далее – НДТ), планирования природоохранной деятельности, осуществления производственного экологического контроля и т.д. С учетом этого их установление целесообразно непосредственно в законе. 3. ФЗ от 21 июля 2014 г. вносятся изменения в части правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды, которые вступят в силу с 1 января 2019 г.
В отношении некоторых из них выскажем свои соображения.
а) Названный закон сохраняет существующую систему экологических нормативов. Как и прежде она включает два вида – нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. При этом, как и в действующей редакции ФЗ «Об охране окружающей среды» в ФЗ от 21 июля 2014 г. к нормативам допустимого воздействия на окружающую среду относятся нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды. По мнению автора, такой подход к определению места нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды, является неверным, поскольку они представляют собой самостоятельную группу экологических нормативов. Это обусловлено тем, что в отличие от нормативов допустимого воздействия нормативы допустимого изъятия выполняют иные функции в эколого-правовом механизме. Внедрение в такой механизм нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, физического воздействия, образования отходов производства и потребления, лимитов на их размещение, технологических и технических нормативов, нормативов допустимой антропогенной нагрузки было вызвано необходимостью ограничения вредного химического, физического и биологического воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду.
б) Согласно действующей редакции ФЗ «Об охране окружающей среды» нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды (ст. 22). В ФЗ от 21 июля 2014 г. это положение претерпело изменения. Из содержания абз. 29 п. 11 ст. 1 (соблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, за исключением технологических нормативов и технических нормативов, должно обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды) следует, что соблюдение технологических нормативов (нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, нормативы допустимых физических воздействий, которые устанавливаются с применением технологических показателей - пп. «л» п. 1 ст. 1) и технических нормативов не преследует цели обеспечения соблюдения нормативов качества. Такая позиция разработчиков закона небесспорна. Из содержания абз. 44 п. 11 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. (технологические нормативы устанавливаются на основе технологических показателей, не превышающих технологических показателей наилучших доступных 17 технологий …) следует, что технологические нормативы напрямую увязаны с НДТ, под которой понимается технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды, при условии наличия технической возможности ее применения (абз. 35 ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» - введен в действие с 1 января 2015 г. ФЗ от 21 июля 2014 г.).
Кроме того, в соответствии с абз. 3 п. 11 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности государственного регулирования хозяйственной и (или) иной деятельности для предотвращения и (или) снижения ее негативного воздействия на окружающую среду. С учетом названных положений, очевидно, что технологические нормативы всей своей сутью направлены на обеспечение качественных показателей благоприятности окружающей среды, которые находят свое выражение в нормативах качества. На это ориентированы и технические нормативы, устанавливаемые в отношении двигателей передвижных источников загрязнения окружающей среды, в соответствии с уровнями допустимого воздействия на окружающую среду (пп. «л» п. 1 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г.).
в) ФЗ от 21 июля 2014. г. содержит в абз. 11 п. 11 ст. 1 норму, согласно которой нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях обеспечения, в том числе благоприятных условий жизнедеятельности человека. Казалось бы, надо воспринять положительно то, что среди охраняемых посредством нормирования качества окружающей среды общественных благ, вновь назван человек 9 . Однако, на наш взгляд, не всѐ так однозначно. Дело в том, что категория «благоприятные условия жизнедеятельности человека» включает в своѐ содержание не только экологические, но и социальные условия жизнедеятельности человека, например, бытовые условия или условия труда. В отличие от экологических условий, которые обеспечиваются посредством осуществления нормирования в области охраны окружающей среды и других экологоправовых мер, благоприятные социальные условия жизнедеятельности человека обеспечиваются посредством применения мер, предусмотренных в санитарноэпидемиологическом, трудовом, жилищном и некоторых других отраслях законодательства. С учѐтом этого, было бы корректным говорить о такой, обеспечиваемой нормативами качества окружающей среды цели, как право человека на благоприятную окружающую среду.
г) В контексте вопроса о целях установления нормативов качества окружающей среды, следует положительно оценивать то, что к таковым теперь будет относиться и обеспечение 9 Напомним, что раньше в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливались для оценки состояния окружающей природной среды в интересах не только сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира, но и охраны здоровья человека (здесь и далее выделено мною – Р.Г.). В последующем, в ФЗ «Об охране окружающей среды» среди общественных интересов, охраняемых посредством нормирования качества окружающей среды, здоровье и жизнь человека уже не назывались (ст. 21).
Представляется, что такая позиция неверна. Человек, как биологическая субстанция является частью природы и наряду с другими еѐ компонентами выступает объектом экологических отношений и объектом охраны. Кроме того, то, что человек, его здоровье и жизнь не упоминаются в ст. 21 не вписывается в общую концепцию целевой направленности правового института нормирования в области охраны окружающей среды, определяемой в ст. 19 ФЗ «Об охране окружающей среды». В ней установлено, что такое нормирование осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Иначе говоря, оно направлено на реализацию конституционного права каждого человека на благоприятную окружающую среду, а также обеспечение экологической безопасности, которое предполагает (в соответствии со ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды) обеспечение состояния защищенности жизненно важных интересов человека. 18 рационального использования природных ресурсов (абз. 10 п. 11 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. – вступает в действие с 1 января 2019 г.). Эта функция нормативов качества реализуется посредством нормирования допустимого воздействия, которое по своему сущностному предназначению представляет собой один из критериев рационального природопользования, понимаемого как экологически корректного поведения природопользователя.
д) Действующая редакция ФЗ «Об охране окружающей среды» содержит положение о том, что при установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение (ч.3 ст.21). В ФЗ от 21 июля 2014 г. эта норма претерпела изменения. Согласно абз. 18 п. 11 ст.1 (вступит в действие с 1 января 2019 г.) при установлении нормативов качества окружающей среды используются показатели, контроль за которыми обеспечивается посредством применения соответствующих методик (методов) измерений, способов индикации и тестирования, а порядок разработки, установления и пересмотра нормативов качества окружающей среды устанавливается Правительством РФ. Как видно об учете особенностей территорий речи не идет.
Такое решение труднообъяснимо и вызывает непонимание, особенно на фоне заявления Президента России, озвученного в послании Федеральному Собранию в 2010 г.: «Правительству необходимо разработать нормативы качества окружающей среды, учитывающие состояние особенностей конкретных территорий.