Порядок проведения правовой экспертизы проектов правовых актов...
1. Порядок проведения правовой экспертизы проектов правовых актов
Если рассматривать вопрос с точки зрения проведения правовой экспертизы правовых актов в субъектах РФ, то необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства РФ» и пунктом 7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 (далее - Положение). Правовая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ, совместно с органами государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции Р Ф и федеральным законам. Правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Министерство юстиции РФ (территориальный орган). При необходимости этот срок может быть продлен руководством Минюста России, но не более чем на один месяц. Правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный характер. Правовая экспертиза отмененных, признанных утратившими силу правовых актов, а также правовых актов, срок действия которых истек, не проводится. При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Кроме того, рекомендуется изучить состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений. По результатам проведения правовой экспертизы составляется экспертное заключение. В экспертном заключении о несоответствии правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству рекомендуется отражать следующие сведения:
- реквизиты правового акта;
- повод проведения правовой экспертизы;
- предмет правового регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъекта РФ или ведения РФ, установленной Конституцией РФ и федеральными законами; - состояние правового регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;
- оценка компетенции принявшего правовой акт органа государственной власти субъекта РФ, должностного лица субъекта РФ; - вывод о несоответствии содержания правового акта Конституции РФ и федеральным законам; - оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) правового акта; - оценка формы и текста правового акта на соответствие правилам юридической техники; - результаты антикоррупционной экспертизы правового акта. В экспертном заключении о соответствии правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству рекомендуется делать вывод о соответствии правового акта Конституции РФ и федеральным законам, а также отражать следующие сведения: - реквизиты правового акта;
- повод проведения правовой экспертизы, а также, если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие Конституции РФ и федеральному законодательству, а также в случаях, указанных в пункте 31 Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ, утвержденных приказом Минюста России от 31.05.2012 № 87; - оценка формы и текста правового акта на соответствие правилам юридической техники; - результаты антикоррупционной экспертизы правового акта. При выявлении в правовом акте норм, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений следует направлять в орган государственной власти субъекта РФ, принявший правовой акт, и в копии - в органы прокуратуры соответствующего субъекта РФ для принятия мер прокурорского реагирования. При несогласии органа государственной власти субъекта РФ, принявшего правовой акт, и органа прокуратуры с выводами экспертного заключения территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов территориальному органу рекомендуется направить правовой акт для проведения правовой экспертизы в Департамент или главное управление.
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов. Территориальный орган Минюста России проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ проводится в срок, установленный для проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований - в срок, установленный для государственной регистрации уставов муниципальных образований. Результаты проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ отражаются в экспертных заключениях по результатам правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ, а результаты проведения антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований - в заключениях о соответствии уставов муниципальных образований Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ или заключениях об отказе в государственной регистрации уставов муниципальных образований. При выявлении в нормативном правовом акте субъекта РФ, уставе муниципального образования коррупциогенных факторов заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы направляются соответственно в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт, главе муниципального образования, представившему муниципальный правовой акт на государственную регистрацию. Копии указанных заключений направляются также в органы прокуратуры.
Порядок проведения общественной экспертизы проектов правовых актов. Общественная экспертиза представляет собой механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке нормативных и других управленческих решений органов власти всех уровней на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп. Фактически, это комплексное исследование представителями общественности какой-либо проблемы, процесса либо явления. Основная цель проведения такой экспертизы заключается, прежде всего, в учете и защите интересов граждан при принятии законопроектов. Основное значение общественной экспертизы заключается в обеспечении эффективного взаимодействия общественности и власти. В связи с распространением деятельности общественных палат практика общественной экспертизы как одной из форм гражданского участия получает в настоящее время в России все большее развитие.
Проведение общественных экспертиз способствует участию населения в процессе принятия законопроектных решений на федеральном и региональном уровнях, увеличивает степень общественного контроля, повышает эффективность законодательного процесса. Институт общественной экспертизы является довольно новым для российской правовой системы. 04.04.2005 г. был принят Федеральный закон № 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ» (далее – Закон об Общественной палате), который предусматривает создание общественной организации с целью обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан РФ, конституционного строя РФ и демократических принципов развития гражданского общества в РФ, в том числе путем проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления. Согласно ст. 9 Закона об общественном контроле субъектами общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы являются:
1. Общественная палата РФ. В статье 18 Закона об Общественной палате обозначены основные правомочия Общественной палаты по проведению общественной экспертизы, из ч. 1 которой следует, что с точки зрения оснований для ее инициации экспертная деятельность Общественной палаты подразделяется на две части: экспертиза, которую Общественная палата вправе проводить по собственной инициативе. Объектами экспертизы в данном случае выступают проекты законодательных актов органов субъектов и органов местного самоуправления. Экспертиза, которую Общественная палата проводит на основании обращений управомоченных органов государственной власти, а именно высших органов законодательной и исполнительной власти, а также Президента РФ. Объектами экспертизы в данном случае могут быть проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, проекты законов субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
2. Общественные палаты субъектов РФ и муниципальных образований.
3. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Как отмечается в литературе, общественные советы играют явно недостаточную роль в осуществлении общественного контроля в РФ. Буквальное толкование ч. 1 ст. 13 Закона об общественном контроле позволяет сделать вывод о том, что общественные советы создаются только при федеральных органах исполнительной власти, а также законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Однако ч. 3 ст. 13 закона допускает создание общественных советов и при органах местного самоуправления. Статья 9 Закона об общественном контроле, вместе с тем, не называет в числе субъектов общественного контроля общественные советы при органах местного самоуправления. Кроме того, ст. 13 Закона об общественном контроле, на федеральном уровне общественные советы могут создаваться только при исполнительных органах государственной власти, при этом допускается создание общественных советов при законодательных органах субъектов РФ.
2. Оценка регулирующего воздействия проектов правовых актов
Регулирующие воздействия проектов правовых актов - определение проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив. Регулирующие воздействия также можно определить, как:
1) процедуры и методики, направленные на определение последствий осуществляемого регулирования. 2) вид экспертизы принимаемых либо существующих правовых актов, проводимой в соответствии с принятым порядком проведения оценки регулирующего воздействия и необходимый для дальнейшего продвижения проекта правового акта, либо обоснования необходимости существующего регулирования. В данном случае можно говорить об обязательности проведения оценки регулирующего воздействия в целях принятия правовых актов определенной направленности, при этом отчетные материалы о проведении такой экспертизы в общем случае обязательны к включению в комплект сопроводительных материалов к проекту нормативного правового акта и обнародованию. В декабре 2013 года подписано соглашение о взаимодействии между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством РФ при проведении оценки регулирующего воздействия, публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и экспертизы действующих нормативных правовых актов субъектов РФ. Процедура ОРВ проводится в отношении проектов нормативных правовых актов главы субъекта РФ, Правительства РФ и органов исполнительной власти РФ, осуществляющих отраслевое либо межотраслевое управление, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности. Процедура проведения ОРВ проектов нормативных правовых актов состоит из следующих этапов:
- размещение уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта;
- разработка проекта нормативного правового акта, составление сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта и проведение публичных консультаций;
- подготовка уполномоченным органом заключения об оценке регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта. Схема принятия управленческих решений в сфере проведения правовой экспертизы.
1. Актуализация данных. Уполномоченный орган постоянно отслеживает динамику федерального законодательства, проводит постоянную ревизию принятых актов, содержащихся в регистре, и по истечении трехмесячного срока после вступления в силу изменений федерального законодательства проводит их повторную правовую экспертизу.
2. Проверка правового акта на соответствие требованиям. В ходе правовой экспертизы оценивается также соответствие акта требованиям юридической техники, т.е. наличие необходимых реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии.
3. Подготовка экспертного заключения.
4. Оценка регулирующего воздействия. Сдержит выводы о соблюдении органом-разработчика установленного порядка проведения процедуры оценки регулирующего воздействия, а также об обоснованности полученных органом-разработчиком результатов оценки регулирующего воздействия проекта НПА.
5. Принятие управленческого решения уполномоченным органом о проведенной экспертизе. В случае, если орган государственной власти, принявший нормативный правовой акт, не предпринимает мер по приведению его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и (или) федеральным законодательством территориальный орган передает в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования экспертное заключение и другие документы о несоответствии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству. 6. Прокуратура области и Управление в пределах своей компетенции осуществляют взаимодействие по вопросам приведения регионального законодательства в соответствие с требованиями федерального законодательства; выработки единой позиции по принимаемым нормативным правовым актам; выявления и устранения пробелов и противоречий в региональном и федеральном законодательстве. Ежемесячно проводится обмен информацией об актах, содержащих противоречия федеральному законодательству. Управление направляет в прокуратуру области отрицательные экспертные заключения, сообщает о случаях длительного отсутствия реакции органов государственной власти области на отрицательные экспертные заключения Управления.
Прокуратура, в свою очередь, информирует Управление о результатах рассмотрения данных заключений, а также представляет копии актов прокурорского реагирования на нормативные правовые акты области для включения их в федеральный регистр нормативных правовых актов в качестве дополнительных сведений.
3. Охарактеризуйте государственную регистрацию правовых актов органов публичной власти
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ; антикоррупционную экспертизу этого акта; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции РФ. Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт. К нормативному правовому акту прилагается справка, содержащая:
- основания, цели и мотивы издания нормативного правового акта и (или) внесения в него изменений;
- сведения о результатах изучения вопросов;
- и другие сведения.
К нормативному правовому акту прилагается решение Заместителя Председателя Правительства РФ. В случае внесения изменений в нормативный правовой акт к справке прилагается сравнительная таблица положений нормативного правового акта в действующей редакции и в редакции предлагаемых изменений, а также обоснование предлагаемых изменений. Прилагаемая к нормативному правовому акту справка, созданная на бумажном носителе, должна быть подписана собственноручно руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, издающего этот акт, а созданная в форме электронного документа, - указанным должностным лицом с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.
На обороте каждого листа подлинника нормативного правового акта, руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти проставляется собственноручная виза. Нормативный правовой акт, созданный в форме электронного документа, руководитель юридической службы федерального органа исполнительной власти визирует с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ в срок до 20 рабочих дней с даты получения акта. В случае необходимости срок государственной регистрации нормативного правового акта может быть продлен до 40 рабочих дней. В государственной регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ и если при проведении антикоррупционной экспертизы в этом акте будут выявлены коррупциогенные факторы. Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции РФ издавшему их органу с указанием причин отказа.
В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции РФ.
В случае если федеральный орган исполнительной власти, в регистрации нормативного правового акта которого было отказано в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, не согласен с заключением Министерства юстиции Российской Федерации, этот федеральный орган исполнительной власти проводит с Министерством юстиции РФ совещание в течение 10 дней со дня получения отказа. По результатам совещания в случае неурегулирования разногласий по оценке указанных в заключении Министерства юстиции РФ коррупциогенных факторов федеральный орган исполнительной власти, издавший нормативный правовой акт, оформляет протокол, который подписывается Министром юстиции РФ и руководителем этого федерального органа исполнительной власти либо по указанию руководителей федеральных органов исполнительной власти их заместителями. Руководитель федерального органа исполнительной власти, издавшего нормативный правовой акт, направляет в течение 10 дней со дня проведения совещания протокол этого совещания с приложением указанного акта и изложением своей позиции по этому вопросу в Правительство РФ для рассмотрения.Указанные материалы рассматриваются в течение 1 месяца. по решению Председателя Правительства РФ материалы могут быть рассмотрены на заседании Правительства РФ. В случае принятия решения об отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов этот акт подлежит в течение 5 дней со дня принятия такого решения повторному представлению на государственную регистрацию в порядке, установленном настоящими Правилами. В случае принятия решения о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов федеральный орган исполнительной власти, издавший акт, издает в течение 5 дней соответствующий документ о его отмене. Нормативный правовой акт не может быть представлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации более 3 раз. В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции РФ в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию. Министерство юстиции Российской Федерации в течение 5 дней после государственной регистрации нормативных правовых актов, подлежащих официальному опубликованию, направляет их электронные копии (электронные образы) в федеральное государственное бюджетное учреждение "Редакция "Российской газеты" и в Федеральную службу охраны Российской Федерации. Нормативный правовой акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит размещению (опубликованию) на "Официальном интернет-портале правовой информации". Порядок вступления нормативного правового акта в силу определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим его. Изменения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в порядке, установленном настоящими Правилами. Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.