1. Методы экспертной юридической оценки действий и решений органов публичной власти (формальный и материальный)
1. Методы экспертной юридической оценки действий и решений органов публичной власти (формальный и материальный)
Для раскрытия темы прежде всего следует дать определение «органов публичной власти».
Анализируя нормы законодательства (Конституцию РФ, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ) в Российской Федерации функционируют три уровня власти: государственные органы Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (областные Министерства) и, собственно, органы местного самоуправления - представительные органы (Советы), исполнительно-распорядительные органы (администрации) городских округов, муниципальных районов и сельских поселений.
Именно они и объединяются устоявшимся термином «органы публичной власти».
Каждый из вышеперечисленных органов принимает на своем уровне в рамках полномочий, установленных законом решения и осуществляют действия.
Экспертная юридическая оценка является общим объединенным понятием для всех контролирующих уровней (инстанций), использующих формальный и материальный ее формы.
Прежде всего рассмотрим оценку решений органов публичной власти прежде всего на самом примитивном уровне, или же, исходя из назначения публичной власти - оценка со стороны тех, для кого она существует – оценка населения. На этом уровне в рамках норм законодательства производится оценка качества услуг в различных сферах. Например, статья 95 Закона РФ № 273-ФЗ устанавливает право независимой оценки качества образования, которая включает в себя:
1) независимую оценку качества подготовки обучающихся;
2) независимую оценку качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
При этом независимая оценка качества образования осуществляется юридическими лицами, выполняющими конкретные виды такой оценки. Независимая оценка качества подготовки обучающихся проводится по инициативе участников отношений в сфере образования. При этом условия для проведения такой оценки оказывают общественные советы при муниципальных образованиях, при субъектах РФ. Они определяют перечни образовательных организаций для проведения независимой оценки, принимают участие в рассмотрении проектов документации о закупках работ, услуг для нужд образования. Так, на основе официально собранной информации, официально размещенной на сайте государственных и муниципальных учреждений общественными советами проводится оценка качества образования и граждане могут выражать свое мнение о качестве образования.
Результат независимой экспертной оценки направляется в соответствующий орган власти, в чье подчинение подпадает та или иная организация и подлежит обязательному рассмотрению указанными органами в месячный срок и учитывается ими при выработке мер по совершенствованию образовательной деятельности и оценке деятельности руководителей организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
При этом на основе проведенной оценки составляется рейтинг среди образовательных учреждений.
Это и является формальным методом проведения экспертной оценки действий органов власти (при том, что органы власти создают условия для образовательных учреждений, что является частью их политики), так как он основан лишь на сборе информации, последующем анализировании представленной информации, что и позволяет сделать соответствующий вывод.
Более глубокую, материальную оценку на этом уровне, считаю, провести невозможно, так как общественные Советы и независимые экспертные организации не обладают контрольными полномочиями в силу закона.
Также формальным можно считать независимую экспертизу проектов нормативных правовых актов.
Указанные проекты размещены на сайте на 15 дней, но граждане, которые задумали провести подобную экспертизу, как правило, должны обратиться к экспертной организации - юридическим лицам и физическим лицам, аккредитованным Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. При этом эти организации функционируют на коммерческой основе.
Также проводится экспертная оценка проектов нормативных правовых актов, касающихся установления прав и обязанностей субъектов предпринимательства.
Более высокий уровень, на котором органы наделены полномочиями проведения экспертной юридической оценки решений публичной власти является Министерство юстиции РФ и Министерства по субъектам (областям), которые проводят экспертизу законодательных актов разных уровне – федерального и уровня субъекта. При этом, в силу обязательных полномочий, органы юстиции не допускают проекты законодательных актов к принятию в случае, если по итогам антикоррупционной экспертизы, проводимой в силу закона по Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 (в редакции с последними изменениями от 10.07.2017 г. N 813).
По итогам проведенной экспертизы минюст составляет заключение, которое представляется в орган, составивший проект законодательного акта для исправления. Это относится к материальному методу, так как несет за собой четкий контроль.
На проведение экспертной юридической оценки проектов нормативных правовых актов, принятых актов органов местной власти, а также их действий и решений уполномочены надзорные органы – Прокуратура РФ (Федеральный закон «О прокуратуре РФ»). На уровне федерального законодательства и субъектов РФ устанавливаются запреты на совершение действий и принятие решений, не согласованные с прокуратурой. В свою очередь, согласование со стороны органов прокуратуры и допуск (или запрет) совершения действий или принятия решений органом власти, является четким материальным методом проведения юридической экспертизы.
Так, например, Положения Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» устанавливают обязанность органов местного самоуправления (орган муниципального контроля), органы государственного контроля направлять на согласование ежегодно план проведения проверок субъектов предпринимательства.
Также этот закон запрещает проводить проверки без разрешения органов прокуратуры.
То есть, в данном случае действие муниципального или государственного органа власти возможно только после юридической оценки органом прокураты.
При этом орган власти обязан предоставить имеющиеся документы (поступившие обращения об угрозе жизни, здоровью граждан, окружающей среде, растениям и т. д, материалы по выявлению без взаимодействия с юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями нарушений обязательных требований, установленных в разных сферах законодательства, подпадающие под виды контроля, определенного ФЗ № 294) в орган прокуратуры. И орган прокуратуры, в свою очередь, дает экспертную оценку представленных материалов, определяет соответствие норме вышеуказанного закона, в связи с чем разрешает, либо запрещает совершение определенного действия или принятия решения по утверждению графика плановых проверок, по проведению внеплановой или плановой проверки. Несоблюдение данного требования подпадает под административную ответственность. Это четкий материальный метод экспертной юридической оценки.
Так, например, если орган местной власти на основании обращения гражданина планирует провести проверку юридического лица на предмет неиспользования земель, прокуратура по итогам проведенной экспертной юридической оценки может и не согласовать данную проверку, так как проведение такой проверки относится к полномочиям органа государственного контроля, а не муниципального. Материальным методом экспертной юридической оценки является запрос материалов у органов публичной власти. Рассмотрим на примере органа местного самоуправления, который наделен полномочиями по ведению учета граждан, нуждающихся в жилом помещении. Учетные дела в целях надзора орган местной власти направляет на экспертизу. При этом орган прокуратур проводит экспертную оценку правильности принятия решения по постановке на учет или отказе в постановке на учет. При этом данная сфера правоотношений регулируется Жилищным кодексом РФ, законом области «О реализации жилищных прав граждан», административный регламент предоставления муниципальной услуги по постановке на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении. При этом оценивается, не запросил ли орган власти лишние документы, правильно ли применил норму при постановке на учет.
По итогам проведенной экспертной юридической оценки в случае выявления нарушений нормам действующего законодательства, орган прокуратуры применяет меры реагирования, то есть выносит представление или протест с требованиями наказать виновных в нарушении лиц и приведении в соответствие. Но экспертная оценка проводится не только надзорными органами.
При принятии решения судом также дается юридическая оценка имеющихся материалов дела, доказательств, обстоятельств дела, пояснений сторон. Всесторонне рассмотренные материалы дела служат для принятия судом решения. Так, например в рамках административного судопроизводства (Кодекс об административном судопроизводстве РФ) или гражданского судопроизводства (Гражданский процессуальный кодекс РФ) рассматривается дело о признании незаконным отказа органа государственной власти субъекта РФ об отказе в выдаче сертификата на получение жилья гражданину, относящемуся к категории «Переселенец с Крайнего Севера», и аналогичное дело по категории граждан «вдова участника ликвидации последствий чернобыльской катастрофы», которым полагается жилье в рамках федеральной программы по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, принятом на федеральном уровне .
Методы юридической оценки имеющихся материалов в деле относится к материальному методу, так как судья по «цепочке» рассматривает последовательность действий заявителя, органа власти, и сопоставляет с нормами законодательства в данной сфере.
В части раскрытия вопроса «Оценка юридических рисков при анализе и реализации управленческих инноваций, принимаемых решений органом публичной власти» остановимся на самом простом примере - реформе пенсионного законодательства, затрагивающего разные группы населения.
2. Оцените юридические риски при анализе и реализации управленческих инноваций принимаемых решений органом публичной власти
Увеличение пенсионного возраста – глобальная инновация. Условием назначения пенсии по старости является законодатель, возникновение права на страховую пенсию по старости является достижение возраста 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин. При этом увеличение возраста выхода на пенсию происходит постепенно, в зависимости от дат рождения будущих пенсионеров. То есть, увеличение возраста выхода на пенсию позволит избежать излишних убытков со стороны государственного пенсионного фонда. При этом существует риск увеличения уровня безработицы в стране, так как потенциальные пенсионеры вынуждены работать до 65 лет, при том, что работодателям, которые закладывают огромные суммы на выплаты (налоговые взносы, взносы на обязательное социальное страхование, пенсионные отчисления в том числе) не выгодно будет открывать новые вакантные места для будущих пенсионеров. Рассмотрим инновацию в сфере Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Так, изменениями, внесенными Федеральным законом от 1 мая 2019 г. N 71-ФЗ в статье 93 «Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)» разрешено осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на сумму, не превышающую трехсот тысяч рублей. То есть, до 1 мая 2019 года указанная сумма составляла сто тысяч рублей. Если планировалось осуществить закупку на сумму более ста тысяч, то необходимо было провести торг (аукцион) по выбору поставщика услуг (товаров), что давало право всем субъектам малого предпринимательства, отвечающим установленным законом требованиям участвовать в торгах.
Сейчас, у органов власти появилась возможность выбирать по их желаю поставщика услуг (работ, товаров) и заключать договор, а не контракт до трехсот тысяч. Существует ли риск такого принятого решения на законодательном уровне. С точки зрения незамедлительного принятия решения, нет. Так, например, необходимо местному органу власти в срочном порядке провести текущий ремонт автомобильной дороги большой протяженности. Он закупает материалы и заключает договор на проведение ремонта и быстро проводит. А до принятия инновации орган власти должен был провести торги, а на это требуется продолжительное время – до 3-5 месяцев. Но законодатель продумал и установил также норму, что годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать 2 милл. р. или не должен превышать 5% совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. То есть, управленческое решение органа власти по его выбору поставщика услуг осуществляется в пределах данного ограничения, что позволит не нарушать антимонопольное законодательство и права субъектов предпринимательства.
Пример из градостроительной сферы правоотношений. Статья 51.1. Уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома Градостроительного кодекса РФ, дополненная в августе 2018 года предусматривает, что в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома застройщик подает на бумажном носителе посредством личного обращения в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, в том числе через многофункциональный центр, либо направляет в указанные органы посредством почтового отправления с уведомлением о вручении или единого портала государственных и муниципальных услуг уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома. Ранее орган власти должен был по итогам рассмотрения заявления выдать разрешение на строительство. Сейчас выдает уведомление о соответствии или несоответствии объекта. Это дает право застройщикам лишь ставить в известность орган власти о начале строительства, в то время как ранее требовалось получить разрешение.
При этом риск в связи с инновацией пропустить строительство несоответствующего объекта отсутствует, так как решение окончательно принимается органом власти путем выдачи уведомления о соответствии или несоответствии параметрам.
Следующий пример. Инновация в законодательстве с 1.01.2019 г. о едином региональном операторе по обращению с твердыми коммунальными отходами позволило органу госвласти предположительно контролировать ситуацию, поддержать субъекта, который выступает единым региональным оператором. Заключенное между органом власти субъекта РФ и региональным единым оператором устанавливает ряд обязанностей оператор, в том числе и по качественному исполнению услуг. Но риск оценен скорее всего не был. Так, со стороны оператора возникает превышение полномочий. То есть, единый региональный оператор, поголовно насчитывает плату за вывоз мусора, вне зависимости от проживания, не выверяя реальные данные о реальных собственниках. Но в труднодоступные сельские поселения, соответственно, не выезжает за сбором мусора, то есть не оказывает услуги, не исполняя тем самым публичный договор. Так, граждане, юридические лица обращаются в суд с требованиями о перерасчете платы, которую начислил оператор, но услуги не оказал.
То есть соглашение не исполняется региональным оператором, и существует риск расторжения соглашения между органом власти субъекта РФ и региональным оператором. Соответственно, возникает риск неисполнения нормы, установленной законом, либо риск действия нормы в законе, которая не работает и требует изменения.