Развитие местного самоуправления в дореволюционной России
СОДЕРЖАНИЕ
1. Введение
2. Особенности развития местного самоуправления в дореволюционной России
3. Заключение
Введение
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления встречаются и на более ранних этапах исторического развития российской государственности.
Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в., поскольку в этот период происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями.
В 30-е гг. XVI в. в уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками.
Появление структур местного самоуправления в Российской империи второй половины ХIХ в. было обусловлено не только существовавшей в то время социально-политической обстановкой, но и всей логикой развития российского государства и права, накопленным историческим опытом.
Сегодня научное осмысление данного опыта приобретает крайне важное значение для успешного реформирования российской государственности, для создания полноценного гражданского общества, для более полной реализации прав и свобод человека и гражданина.
Особенности развития местного самоуправления в дореволюционной России
Правовые основы для создания системы местного управления в Российской империи формировались, несомненно, с определенным и использованием прежнего опыта, накопленного в данной сфере в предшествующие периоды развития страны. В этом контексте логично вспомнить об особенностях государственного и общественного строя Псковской и Новгородской феодальных республик периода раздробленности. Новгородцы, в частности, ввели в свой государственный строй такие важные начала, как избирательность высшей администрации и ряд, то есть договор, с князьями. Посадник, тысяцкий и даже епископ выбирались на вече. Князь выступал в Новгородской республике в качестве высшей правительственной и судебной властью, руководил управлением и судом, скреплял сделки. Но все свои полномочия он совершал не по своему усмотрению, а в присутствии и с согласия посадника как представителя городской администрации.
Вече, которое по своей сущности являлось городским собранием, состояло из свободного мужского населения. Проекты решений, обсуждавшихся на вече, готовила городская верхушка - совет господ. Но в процессе исторического развития, связанного с централизацией государства и укреплением самодержавия, республиканский опыт Пскова и Новгорода не получил своего продолжения, оказался невостребованным.
Необходимость сильной централизованной государственной власти в российских условиях определялась рядом объективных факторов, среди которых исследователи выделяют, в первую очередь, географическое положение страны, которое обусловливало постоянную внешнюю угрозу, огромный размер территории страны, большое количество населения при его слабой плотности, национальную, языковую, религиозную и хозяйственно-бытовую дифференциацию населения. Тем не менее, по мнению исследователей, анализ общественно-политического состояния Древней Руси до варягов, принятия христианства и татарского нашествия говорит о том, что в механизмах, приемах и структурах осуществления властных полномочий наблюдалось господство вечевого начала, что создавало условия для своеобразного и во многом уникального распределения власти.
После монголо-татарского нашествия вектор развития отечественной государственности оказался повернут в сторону единовластия и самодержавного правления, что было закономерно обусловлено не только сильным татарским влиянием, но и восприятием ряда византийских традиций. В итоге в период преодоления феодальной раздробленности и возвышения Московского княжества отмечено усиление деспотического начала княжеской власти.
С середины ХYI в. начинается новый период в истории государства, который в отечественной историографии именуется периодом сословно-представительной монархии. Сословно-представительная монархия - это форма правления, при которой власть государя в определенной степени ограничена наличием какого-либо органа сословного представительства. С помощью данного органа власть имеет возможность обращаться к обществу и узнавать об имеющихся общественных запросах. Органом сословного представительства в России стали земские соборы.
В период сословно-представительной монархии в системе местной власти усилились элементы выборности. В процессе земской реформы Ивана Грозного на смену наместникам и волостелям пришли выборные земские власти из зажиточных кругов посадского и крестьянского населения. Земские учреждения, распространявшие свою власть на тяглых жителей посада и черносошное крестьянство, создавались, как правило, в первую очередь в тех районах, где отсутствовало вотчинное и поместное землевладение.
Наряду с земской реформой, правительство Ивана Грозного инициировало так называемую губную реформу. Возникшие в ходе преобразований органы губного самоуправления стали важным звеном в местном управлении, сосредоточив в своих руках значительную полноту власти по управлению подведомственной территорией.
Основным принципом формирования губных учреждений был принцип выборности представителей от местного общества. Очевидно, он в наибольшей мере соответствовал духу сословно-представительной монархии. В то же время, при утверждении на должность главы губного ведомства иногда допускались отступления от выборного начала. Например, часто назначались старосты в северные города в силу отсутствия там служилых людей и преобладания черных земель. В случае, если результаты выборов не удовлетворяли правительство, то центральная власть сама вмешивалась в это дело и предписывала назначить губного старосту без выборов. Как отмечал М.Ф. Владимирский-Буданов, в губных наказах, в частности в Медынском губном наказе 1555г., определяется новый порядок формирования губных учреждений - назначение царской властью лиц, возглавляющих ведомство, и уже в тексте наказа они указываются поименно. Кроме того, свобода выбора губного старосты населением территории, находящейся в частных владениях, была резко ограничена волей владельца земли.
Что касается развития городского самоуправления в России данного периода, то существенное влияние на него оказал затяжной характер развития феодальных отношений. Российские города не получили независимости, характерной для городов в западноевропейских странах. Русские города долгое время оставались княжеской резиденцией и управлялись государственными чиновниками. Тем не менее, общественное самоуправление сохранялось в городах во все времена. Развитие ремесел разнообразило социальный состав городов, возникли цеховые организации, основанные на социальных признаках, появилось купечество. Все это свидетельствовало о складывании первых предпосылок для формирования элементов гражданского общества, развития новой системы общественных связей.
Кардинальные изменения городское самоуправление претерпело в начале создания империи, в процессе реформ Петра I. Царскими указами 30 1699 года была создана Бурмистерская палата, переименованная потом в Ратушу. Состав Ратуши избирался из лиц торгово-промышленного сословия, причем избиратели несли материальную ответственность за действия избранных чиновников. Бурмистры избирали из своей среды президента. Основной функцией созданных органов стало улучшение государственных сборов и повинностей, то есть польза государству, а не местному обществу.
Реформа местного городского управления была обречена на неудачу с точки зрения формирования самоуправляемого начала, потому что развитие российских городов на этом этапе еще не достигло необходимой зрелости, при которой городские сословия осознают свои публичные права. Город во многом оставался в рамках феодальных отношений. Государственная власть, не желавшая укреплять самостоятельность в лице городов, развивало систему управления торгово-промышленным сословием и государственными крестьянами с единственной целью сбора налогов. Несмотря на выборный коллективный характер, эти органы не имели социальной опоры и не смогли стать эффективными. В связи с этим в 1724 г. издается Положение о городских магистратах, которые признаются начальством всего города [7]. При этом магистраты представляли собой коллегиальные учреждения.
Магистерское городское управление закрепило новое сословное деление, сформировавшееся в этот период в российских городах. Регламент главного магистрата юридически оформил права-преимущества высших сословий городского общества, к которым относились крупные купцы, банкиры, аптекари, доктора, известные мастера, а также мелкие торговцы и ремесленники, объединенные в цехи. Всех рабочих, живущие по найму, отнесли к классу подлых людей.
Сфера полномочий магистратов была достаточно широкой. Они ведали городским хозяйством, полицией, образованием, развитием ремесел, приютами, а также обладали значительной судебной властью, равной компетенции надворного суда, как по гражданским, так и по уголовным делам. При этом никакие органы власти не имели право вмешиваться в их деятельность.
В системе магистратов как сословно-бюрократических имелась важная особенность, присущая практически всем петровским преобразованиям. Самоуправленческие системы до конца не уничтожались, а включались во вновь создаваемые структуры. Так, практически во всех городах продолжали действовать мирские посадские сходы и их органы управления: старшины, старосты, гражданские советы. Но все названные должностные лица и органы общественного управления обязаны были подчиняться магистрату по всем вопросам. Магистраты по своему положению стояли над органами самоуправления.
Свое дальнейшее развитие идеи местного самоуправления получили при Екатерине Великой в «Грамоте на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785г. Данный документ установил основы для деления городского общества на “настоящих городовых обывателей”, купцов трех гильдий, ремесленников, иногородних и иностранных гостей, именитых граждан, посадских людей. Городовым обывателям дозволялось составить общую Городскую Думу и шестигласную Городскую Думу - по одному гласному от каждой категории городского общества. Попечению Городской Думы подлежали забота о пропитании жителей города, поддержание мира и порядка между жителями и с другими городами, поощрение привоза в город товаров, построение городских зданий, пристаней, магазинов и т.д., приращение городских доходов, распространение заведений Приказов Общественного Призрения.
Органом городского общества выступало собрание городских обывателей на основе имущественного ценза, куда выходили представители всех сословий. Таким образом, подтверждался основной принцип организации местной власти, формировавшейся в России - тесная связь и сотрудничество структур самоуправления с государственной властью, по инициативе которой они часто и возникали.
Еще одним важным документом, принятым просвещенной императрицей, стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» от 21 апреля 1785 г. Для выражения своих сословных интересов дворяне получили право в каждой губернии собираться на Собрания Дворянства и избирать губернских и уездных предводителей дворянства, а также уездного исправника и 10 заседателей верхнего земского суда.
Анализ законодательства свидетельствует о неразработанности правовых институтов того времени, ограниченной компетенции самоуправленческой администрации, его зависимость от самодержавной власти. Проявлялась и тенденция снижения сферы действия общественного самоуправления, приспособление ее к нуждам абсолютизма. Это происходило по причине недостаточно быстрого развития торгово-промышленного капитала, а значит, неумением нарождавшейся буржуазии сформировать свои корпоративные интересы.
Рассмотренные тенденции усилились при Павле I, который упразднил Жалованную грамоту городам и фактически начал новую городскую реформу на основе указа 1798 г. "Устав столичного города Петербурга". Данный указ ограничивал городское самоуправление и усиливал государственное начало в управлении. Вместо выборных органов вводились ратгаузы, которые, фактически, представляли собой государственный территориальный орган. Последующие законодательные акты царя способствовали усилению власти губернаторов. Существенных новшеств законодательные акты императора Павла не принесли, а лишь ослабили управление государством и еще больше обюрократили систему власти. Поэтому 11 марта 1801 г. Городовое положение 1785 года было восстановлено и действовало до начала широкомасштабных реформ середины века.
Заключение
В целом, анализ исторического опыта свидетельствует о том, что города в Российской империи не боролись за самостоятельность, но при этом на всех этапах исторического развития в городах сохранялись определенные традиции общественного самоуправления. В то же время, общественное самоуправление города состояло из различных корпораций, которые не могли создать единую самоуправляемую структуру и в итоге вынуждены были полностью подчиняться государственной власти.
Таким образом, в России на разных этапах исторического развития государственности был накоплен богатый опыт развития различных форм и институтов самоуправления. Но в силу целого ряда факторов самоуправление почти всегда оказывалось тесно связанным с системой государственного управления, зависимым от этого управления, самоуправленческие инициативы подавлялись государственной властью. Наличие многочисленных феодальных пережитков также сказывалось на особенностях развития местного самоуправления, определяло его сословный характер, узость решаемых им задач.
Ликвидация крепостного права, изменившая правовой статус значительной части населения страны, повлекла за собой необходимость вовлечения крестьянского сословия в решение разнообразных хозяйственных задач на местном уровне. Эта задача была в определенной степени решена в ходе реформ второй половины ХIХ столетия. Но и созданная в этот период модель была далеко не идеальной, она страдала многими пороками, издавна присущими системе государственно-общественных отношений в России. Революционные события на долгое время сделали вопросы местного самоуправления практически неактуальными. Остается надеяться, что в современных условиях у местного самоуправления имеются хорошие перспективы и богатый потенциал, который будет реализован на благо России.
Список литературы
1. Воробьев С.В. Правовые основы взаимоотношений государства и общества в период сословно-представительной монархии // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Юридические науки». 2014. № 2.
2. Галушкин А.А., Каса И. Организация местного самоуправления в Албании // Правовая инициатива. 2011. № 2.
3. Пашенцев Д.А. Роль частного права в формировании институтов гражданского общества // Вестник Академии права и управления. 2014. № 36.
4. Пищулин В.И. Реализация экономических прав граждан в современных условиях // Образование и право. 2013. № 9.
5. Рогачева Л.И. Особенности развития местного самоуправления в дореволюционной России // Правовая инициатива. №3, 2014 г.
6. Рогачева Л.И. Развитие общественных связей в России. М., 2011.